《瞭望》：地方财税依赖让中国烟草改革变味

　　作为一种对健康有危害、但从现实角度又难以根本禁止的产业，我国对烟草业实行着较为严格的专卖体制；而从对抗全球烟草业竞争及税收角度着眼，我国旧有的烟草体制又显然已难以适应新的市场形势，如何健康有序地发展这一产业，成为新时期烟草业改革的出发点。

　　近年来尝试在专卖体制下引入市场机制的中国烟草业改革，应该说取得了一定成效。目前我国卷烟企业已从四年前180多家减少为31家，而财税收入却翻了一番，在全国财税收入大幅增长的背景下，烟草业在全国财税总收入中依然占到近8%的比重。

　　但《瞭望》新闻周刊近期调研发现，由于改革并未从根本上触动烟草行业的计划体制，中国烟草业正面临改革“变种”之后的多重困局。受访的业内人士指出，“专卖不等于计划，如果不对目前的烟草业改革进行必要调整，改革可能会走向其反面，成为行业发展新的体制性障碍。”

　　“烟草一打喷嚏，我们就感冒；烟草一感冒，我们就发烧”——云南省玉溪市政府有关负责人的这个比喻，某种程度上是地方财政“烟草依赖”的形象说法。

　　玉溪是我国的烟草大市，其烟草业产值长期占全市GDP的50%以上，税收更占到全市财政总收入80%以上，以至于2000年红塔集团产品出现波动后，玉溪市的财税收入竟出现了负增长。

　　本刊记者调研时发现，类似的财税结构，在一些烟草大市不同程度地存在，从县到州市乃至省区。由于“严格专卖、寓禁于征”的行业税收特点，目前我国烟草行业总体税负约55%，这在有效地抑制产业盲目扩张的同时，也使一些地方财政患上了“烟草依赖症”，高额的消费税、增值税以及由此产生的城建税、教育附加税等，成为地方财政的重要来源。

　　“烟厂可真是财神爷。无论是大烟厂还是小烟厂，只要有烟厂，财政的日子就好过”，一位辖区内没有烟厂的贫困县县长曾不无羡慕地告诉本刊记者。

　　“对于烟厂所在地来说，烟厂的财税贡献确实不能轻易变化”，一位烟草大省的财政厅负责人说，按照现有分税制政策，中央对地方财政返还的依据是1993年的税收基数，对于有卷烟生产的地区来说，当时的基数包含了烟草的“绝对贡献”，如果烟税突然没有了，当地的基数就失去了很大的一块，也就失去了中央财政的返还，“那日子还真过不下去了”。

　　与此同时，由于这种“财税依赖”，地方政府对烟厂“百般呵护”，一种极而言之的说法是，“卷烟厂要县领导8时到烟厂去开会，领导不会推到8时10分。”

　　而这种呵护，在业内人士看来却是“烟草业不能承受之重”：地方政府作为公共服务部门把那么多的精力投在卷烟企业上，某种程度上已使烟草行业的市场化取向改革受到太多羁绊，并最终制约的是行业的全球竞争力。

　　以这几年行业内大张旗鼓展开的“联合重组”为例。从优化产品资源、做大做强品牌的要求出发，全行业展开了企业间的兼并重组，虽然截至目前全行业已由180多家减为31家，但因为重组涉及生产指标的增减，涉及已有的财税利益的增减，所以基本实行的是“确定基数、同比例增减”的妥协政策，其间谈判非常艰难。记者曾听到一位州委书记与此辖区内欲参加重组的卷烟厂厂长的交谈：“厂长，无论你怎么重组、怎么变化，你得保我们地方的利益。”

　　国家烟草专卖局特聘经济研究员程永照分析认为，由于“财税依赖”的牢固存在，今后的“联合重组”将面临更大的困难。此前完成的重组尚主要在各个省省内的企业间进行，虽然也有州县的巨大阻力，进程磕磕碰碰，终究容易完成。下一步若要在不同省区间进行，如果中央确定的税收基数继续存在，重组已基本不可能。作为烟草大省的云南9个卷烟厂重组为3个后，原计划3个并为一个，成为国内的旗舰企业，但终究因各种利益胶着而未成。

　　一些改革则因地方政府的“倍加呵护”而未能发挥预期效果。比如“工商分离”改革，其原意是使工业企业与商业企业在体制上分离，让商业企业的利润来源于产品的销售，从而打破地方封锁，建立全国统一的大市场。然而调查显示，各地为了追求地方财政收入的最大化，仍在改头换面、花样翻新地进行地方封锁，而对本地卷烟企业加大行政保护力度。据2006年的统计，全国36个名优卷烟品牌中，18个对省内市场依赖度在50%以上。“财税依赖”已成为目前烟草行业地区封锁、布局分散、计划固化等种种弊端的根源。

　　受访的业内人士指出，烟草业要健康发展，就需要下决心消除烟草在地方财税中的“基数”地位，去除地方政府的“财政依赖”。道理很简单，如果烟草企业缴纳多少税与地方政府的最终既得利益关系不大，地方政府地方保护、阻碍改革的驱动力就不存在，从而使烟草企业和品牌走向全面市场化的竞争。

　　就此，有关专家提出了两种解决办法：一是烟草消费税改在销售环节缴纳。消费税是烟草税收的大头，但长期以来我国消费税的征收是在生产环节进行，这导致了有卷烟厂的地区不惜用行政手段保护地产卷烟，地方封锁愈演愈烈。而改在销售环节缴纳后，变为不管是哪里的烟，卖烟卖得多税收就高，烟草的地区封锁就会土崩瓦解。

　　二是将烟草消费税单列出来分解。具体做法是以某年为基础年，将烟草消费税单独剥离后重新确立中央对地方税收返还的新基数，从而确定烟草消费税的固定数。固定数一旦确定就不再与地方烟草消费税增减挂钩，而是每年返还给地方，从而使地方财政和烟草税收基本脱离。