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中国正在进行城乡二元体制的改革。在这场深刻而又影响深远的改革中,目标是明确的,这就是统筹、协调,实现城乡经济和社会的一体化,并加速城镇化,使广大农民能够同城市居民一样享受到改革和发展的成果,使农民的收入迅速上升,使历史上形成的城乡收入差距逐步缩小,最终在全国范围内建成富裕、民主、文明、和谐的小康社会。
在城乡二元体制改革过程中,一是不能损害农民的权益,二是要统筹考虑和安排农民在迁入城镇后的就业和生活问题。这两个问题是否都能以农民满意的方式得到解决,是衡量一个地区城乡二元体制改革效果的尺度。那种表面上轰轰烈烈,农民们纷纷搬进城镇中新盖成的公寓式住宅,实际上农民的权益反而受到了损害的情形,并不是不曾发生过。在有的地方,当我们到农民家中调查时,一些农民想不通,只是连声说:“地没了,宅基地没了,祖屋也没了,而工作还没有着落,光住楼房有什么好处?”即使这是个别现象,也足以引起我们深思:这里是不是损害了农民的权益?是不是忽略了进入城镇以后的农民就业和生活问题?
“农民工”的存在是城乡二元体制下的事实。如果只允许农民外出打工,而长期在城镇工作的农民依然是“农民工”而不能成为城镇居民,享受不了同城镇居民一样的待遇,这至多只能说是原来的城乡二元体制的略有松动,还不能认为这是城乡二元体制的改革。如果只允许进入城镇的“农民工”可以把配偶和子女一并带到城镇,而配偶和子女的身份仍旧是农民,是“农民工家属”,在社会保障、子女就学等方面不能和城镇居民享受同等的待遇,那也是不符合城乡一体化的要求的。
就业始终是一个影响农民进入城镇和在城镇化过程中使社会保持稳定的大事。进城的农民有没有工作可做,以及有了工作的农民是以“农民工”身份就业还是以城镇居民身份就业,是两个不同的问题,同时又是相互联系的问题。这两个问题如果能一步到位,全都得到解决,那当然是最好不过的事。但并不是所有的地区都能这么做。可能更多的地方会根据当地的实际情况,采取“两步走”的做法,即首先让进入城镇的农民有比较稳定的工作和比较稳定的收入,让他们的配偶也能找到合适的工作(除非配偶们不愿工作),让他们全家能安居下来,让他们的子女能和城市中的孩子一样地进入公立学校接受义务教育等等,然后再解决他们的户籍问题和社会保障问题。“两步走”的做法虽然可以使农民转为城市居民的措施分别落实,准备工作可以做得更充分些,使条件更成熟些,但从第一步到第二步之间的时间间隔不宜太长,否则同样会引起农民的不满。
问题在于:准备实行城乡一体化的大批中小城市和镇能有这么多工作岗位接受农民就业吗?为吸收农民在城镇就业,需要多少投资?为了让有了工作的农民在城镇安居下来,需要建设城镇的公共设施,包括住房、道路、交通、水电暖供应、学校、医院、文化设施等等,这又需要多少投资?这些资金来自何处?政府能够全包下来吗?政府资金总是有限的,那么又该怎样吸引民间资本参与建设呢?这一系列问题的稳妥解决的确是不容易的。政府必须事先有充分的规划,要统筹城乡发展,采取适当的、有效的对策。
经验来自实践。重庆和成都是两个国家级的城乡统筹综合配套改革试验区。除重庆和成都以外,从沿海到内陆,全国还有若干个地市和县也把城乡一体化作为本地区的改革重点,各地都在实践,都在提供经验;各地都有自己的特色,所以各地提供的经验总有一定的参考价值。但无论是哪一个正在进行城乡一体化改革的地区,都不会忽略如何在城乡一体化改革过程中保障农民合法权益的问题,也不会忽略如何在这一过程中安排进城农民的就业和生活问题,因为只要忽略了这两个问题中的任何一个,城乡一体化改革进程就会受阻,这不仅不可能实现建设小康社会的目标,而且会引起农民的不安、不满和对城乡一体化的消极抵制,甚至会引起农民和政府工作人员之间的冲突。
在这里,我想对天津市东丽区华明镇的城乡一体化改革试验表述一下自己的看法。我是2009年初到华明镇进行调研的,这时华明镇的土地整治工作已进展到一定程度,农民正在搬进新的住宅区,并且就业问题也基本上得到解决。在我们同农民交谈时,他们对华明镇的城乡一体化进展状况是相当满意的。我在考察后说过,华明镇提供的经验主要有以下四点:
第一,宅基地换房
天津市东丽区华明镇的建设,把原来分散居住的12个行政村的大约5万名农民集中居住在华明镇,居民交出了宅基地和宅基地上面的房屋,换取一套镇内新建的住宅。宅基地换房的原则是:保证农民的合法权益不受损害,作为农村基本制度的家庭承包责任制不变;同时,尊重农民意愿,广泛征求群众意见,把迁居换房的事情办好。政府在这一过程中,发挥了主导作用,有序地开展宅基地换房和建设小城镇的工作。
第二,节约土地和提高土地利用效率
宅基地换房只是土地整治的前期工作。当农民搬进华明镇内的新建住宅后,由区县级政府编制的土地整理复耕规划在报请上级政府批准后便开始实施。复耕工作由村民委员会负责组织村民进行,最后由市土地行政管理部门验收。这样,既能保证耕地面积不减少,还能节约一些土地并提高了土地利用效率。
第三,吸引企业参与城乡一体化改革
除政府为一方、农民为另一方以外,华明镇还吸收企业参与城乡一体化改革,企业成为第三方。这是加快城乡一体化改革进度和让迁入镇内的农民得到就业机会的重要条件。华明镇的做法是:让企业参与土地整治,企业通过融资等手段,吸纳社会资本,以满足土地整治过程中的资金需求;在土地的集体所有权和农民的承包权不变的前提下,通过企业和农民的谈判,实现土地的合理流转,并履行谈判中所拟定的土地经营收益分配方案、农民安置方案等。特别是在企业进入镇的范围以及企业的各项业务的开展以后,就业机会将大大增加,于是企业可以提供更多的就业机会,使农民得以就业。进入城镇的农民,既有新建的住宅可住,又有稳定的就业岗位,他们身份的转变和收入的增长也就随之实现。
第四,完善社会保障体系,推进服务设施建设,使进城的农民和城市居民在生活中趋同。华明镇的经验表明,要让迁入镇内的农民生活安定,城镇的公共服务设施必须及早建成配套,社会保障体系必须及早完善。为此,华明镇实行了“四金”制度;“四金”是指“薪金、股金、租金、保险金”,有了这些,农民收入就能增加,生活也就会大大改善。此外,按照镇的规定,农民达到规定的年龄(男60周岁,女55周岁),可以享受到平均每月470元的社会保障金,80岁以上的可享受平均每月570元的社会保障金。为了使农村原有的五保户继续得到供养,所以建立了区级敬老院,力争全区五保老人全部实现集中供养。
以上四方面的经验,是华明镇在城乡一体化改革实践中积累起来的。各地有各地的经验,华明镇的经验反映了一个道理,即任何一个地区在实现城乡一体化改革时所积累的经验,都应符合当地的实际。中国幅员辽阔,人口众多,各地自然条件不同,交通区位各异,原有的经济基础也差距很大,因此,在汲取外地经验时,一定要从本地区的实际出发。张有会、叶剑平两位同志撰写的这本《一样的土地不一样的生活》,依据的是天津市东丽区华明镇的实践和经验,可供其他地区在实现城乡一体化改革时作为参考、借鉴。这样,全国范围的城乡一体化改革就会进行得更加顺利,效果一定更好。
(《一样的土地不一样的生活》一书作者为张有会叶剑平)