从一个国家对整个社会的管理来看，包括三个层面:行政管理、工商管理、公共管理。行政管理是国家权力执行机关的行为，代表政府意志，具有强制性;工商管理是以企业自身利益为核心的管理，具有明确的经济目的;而公共管理应处于两者之间。公共管理应该是涉及国家长远利益的微利事业，竞争不激烈的，产品供给不足会引起社会动荡的，需社会监督的，从整体出发，有具体目标，以提高社会水平和质量为宗旨的组织或部门。公共管理既要服务于社会，又要考虑社会的发展和进步，还要关注公众个体利益与整体利益的统一，如果公共管理过于强制，就走向行政性质;过于利益最大化，那就是工商行为。因此，公共管理界定的核心在于其目的、行为准则和运行机制方面。

　　从我国的现实和未来的改革趋势看，诸如文化、教育、社会保障、城市供水、环保气象、城市交通等部门以不同的所有制形式、组织形态发挥着自身的作用，但是，其明显的趋势是国家垄断的减弱，营利目的淡化，社会化程度的增强，管理的自律性显著。他们最本质的特征在于社会、公众整体利益，既与居民日常生活息息相关，又与国家经济发展命脉密切相连，不可或缺，具有不可替代的特殊职能。

　　因此，我们不妨对公共管理陈述如下：公共管理是指以社会发展和进步为前提，以实现公众整体利益为目的，直接提供公共产品和公共服务或协调各个方面利益关系的组织、部门和公共企业。