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马红漫 经济学博士
环境税终于“胎动”。在中央十七届五中全会明确提出会在“十二五”期间出台环境税后,有媒体近日报道,作为国务院正在酝酿推出环境税的第一步,相关部门或首先将中国一些相关部门征收的排污费改成税收的形式。
环境是一种典型的公共产品,只有通过征税将其使用成本内部化,才可能有效地减少排污行为。就此而言,我国开征环境税符合国际上通行的“污染者付费”原则,在理论上具备合理性。但在实践中,由于受到监测水平等客观因素的限制,包括征税方式、纳税主体、税收流向等环节尚未彻底厘清,这将给环境税的执行操作带来瓶颈。
近年来,与我国经济快速增长如影随形的,是环境污染问题日趋严峻。门前清澈的小河、鱼虾畅游其间、鸟语花香相伴……这些儿时的美好记忆大都定格在了昨天,如今不是干涸断流就是被厚重的污物包裹,生机全无、令人扼腕。究其根源,是市场主体单纯追求经济利益诉求,冲破了道德理念与社会责任束缚,将高消耗、高污染成本肆无忌惮地外部化所致。当私人最优安排与社会总体福利相背离之时,调控之手就当呼之欲出,这也正是环境税的出台背景。遗憾的是,虽然我国早在1982年就提出了排污费概念,但现实绩效并不明显。一方面,征收费率有较大的随意性,环保部门的征收能力、地方政府的支持情况、市场主体的环保意识等都会影响到最终的收费效率;另一方面,一些地方官员热衷于搞招商引资、重点工程而漠视环保,甚至将“减免排污费”作为优惠政策推出。其结果是,排污费所肩负的环保职责往往难以有所体现。典型的案例是,去年7月,上市公司紫金矿业紫金山铜矿湿法厂污水池发生渗漏,造成9100立方米废水外渗,引发福建汀江流域污染,鱼类大面积死亡和水质污染。但事后环保部门对紫金矿业开出了956万元的罚单,仅占该公司2009年利润总额50.19亿元的0.2%。坊间难免质疑:罚单金额的依据是什么?是否能达到惩戒之效?这笔罚款最终流向何方?显然,行政收费的“高弹性”让这些疑问最终难以找到合理答案。
同样的问题对于环境税也一样存在。由于征税相对行政收费具有强制性、稳定性和制度成本节约的优势,环境税更有助于将排污成本显性化,并提高环保监管的效率。恰因此,国内环保监督“以税代费”的思路逐步清晰。税务机构代替环保机构成为管理部门,并根据既定税基、税率以及环保部门的技术支撑向排污主体征税,行政色彩随之淡化。而且,相比排污费一般仅针对产业链末端环节征收的做法,税收的征缴环节则较为灵活,可以将事后惩戒转化为事前预警。事实上,环境税在国外已经发挥了显著的环保绩效。德国自1981年开始以废水的“污染单位”为基准在全国实行统一税率,政府将税金全部用于改善水质,社会效益十分明显。瑞典自1991年开征硫税以来,石油燃料的硫含量很快就降低到该国法定标准的50%以下。以此观之,我国推行环境税的确是大势所趋。
但需要提及的是,环境税的实践面临许多现实问题考验。首先,该税种征收是以科学测评技术为前提的,否则将难以确保效率与公平。以广为人知的碳排放为例,当下,除北京等大城市对碳排放量具备测定条件外,相关技术尚未在全国大面积推广。由此,环境税开征初期可以考虑先在化学需氧量和硫化物等检测较为成熟的领域试点,然后再逐步推进。另一方面,征收环境税的目的是以此为工具进一步落实节能减排政策,而非增加企业负担。环境税诞生后必然会对此前税费体系产生触动,是否会与燃油税等鼓励节能的税种形成重复征收,是否需要进行税种间的合并等也需要主管部门缜密考量。此外,环境税征收后如何归集、使用也受到广大民众的关注,毕竟税收制度的本意是取之于民、用之于民,并最终对社会资源进行合理再分配。相形排污费政出多门、使用无序,环境税的流向则必然要清晰可查。当然,其间会涉及到中央与地方、各部门之间责权利划分问题,难以一蹴而就地完成界定。但无论如何,环境税开征当成为政府部门环保投入的专向资金渠道,而不能够被挪用于他处,账面公开与监管极为重要。
环境税开征意味着微观主体将要为使用环境而付费,有助于社会环保理念的整体提升。但征收环境税决不能仅仅成为财政增收的手段,技术细节的完善是税收取之有道的前提。