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九届全国人大四次会议通过的“十五”计划纲要，根据党的十五届五中全会精神，在指导方针中明确把提高人民生活水平作为根本出发点。努力增加农民收入是提高人民生活水平的一个十分重要的内容。由于我国工业化过程中城市化发展比较慢，迄今为止农民仍然占我国人口的大多数。据最新人口统计，我国农村人口已达8亿多，占全国人口的比重接近64％。很显然，离开增加农民收入，讲提高人民生活水平这个根本点就无从谈起。因此“十五”计划纲要明确把加强和巩固农业基础地位，努力增加农民收入，作为经济工作的首要任务。
改革开放以来，由于我们实行了正确的农业政策，极大地调动了广大农民的积极性，加上重视农业科技的应用和对农业投入的不断增加，粮食生产能力上了几个大台阶，解决了10多亿人的吃饭问题。同改革开放以前相比，广大农民的收入水平和生活水平有了很大提高和改善，贫困人口从25000万人减少到3000万人。这是有目共睹的。但是近几年来随着市场经济的发展，由于经济环境的变化，农民收入增幅连年下降，农民负担愈显沉重。20世纪80年代农民人均纯收入年均增长9％左右，90年代降到不足5％。1996年农民人均纯收入比上年增长9％，1997年只增长4．6％。1998年、1999年分别为4．3％和3．8％。1990年到1999年年均增长4．8％，低于同期城镇居民人均增速2．1个百分点。2000年农民人均纯收入仅增长2．1％，同城镇居民人均可支配收入实际增长6．4％相差甚远，中西部一些地区特别是粮食主产区的农民收入甚至出现负增长。城乡居民收入之比达到2．78比1，已经超过了改革开放之初2．57比1的差距。这是当前国民经济出现内需不足，市场难以启动的主要原因。特别是我国即将加入WTO，面对未来国外优质廉价农产品的竞争，形势将变得更加严峻。农民收入增幅连续四年下降的状况如不尽快改变，农民从事农业生产的积极性势必受到严重挫伤，我国农业这个基础地位就有动摇的危险，这不仅会影响农业和农村的稳定与发展，而且也会严重影响国民经济的全局。
农民收入难以大幅度提高的原因是多方面的。首先是农产品的供求关系，随着经济的发展发生了从严重短缺到阶段性、结构性的供过于求的重大变化，农产品价格已经没有提升的空间，导致了粮食等农产品市场价格下跌。其次是作为农民收入重要来源的乡镇企业，在新的经济增长环境下面临许多困难，进入二次创业的艰难过程之中，随着国有企业的结构优化升级，导致乡镇企业效益下降，也有一些乡镇企业在市场竞争中关闭破产。再次是随着国有企业改革的不断深化，城市中出现了大量职工下岗，农民进城打工随之受到不合理的限制，不少城市严格限制农民工进入一些收入相对较高的产业和领域，导致农民外出打工报酬明显降低和一些民工在城里难以找到工作。第四，农民各种负担有增无减，严重影响着农民收入的提高。农民收入增长缓慢，不利于农民扩大再生产，影响了农业生产水平的提高；也不利于农民增加消费支出，影响了扩大内需。因此增加农民收入，不仅关系到农业和农村发展，也关系到国民经济全局。当前和今后一个时期要把增加农民收入作为一件大事来抓，要紧紧抓住增加农民收入这个根本点，使农民切实享受到改革开放的经济成果，努力实现农民收入的持续增长。国家“十五”计划纲要提出，“十五”期间农村居民人均纯收入年均增长5％左右，这是一个极其艰巨的任务。实现这一预期目标，既需要继续扎扎实实地工作，又需要有新的思路和新的措施。
大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，是提高农业整体素质和效益、增加农民收入的根本途径
农民收入主要来自两个途径：一是农业收入，二是非农业收入。在市场经济条件下增加农业收入，特别是在农产品买方市场环境下，并不简单地取决于农业是否增产，更重要的是取决于农产品是否适应市场需求，只有市场急需的产品，才能在市场上卖到一个好价钱。当前我国农业结构不合理，主要表现在农产品质量不高，农业区域结构雷同，农产品加工程度低。因此，推进农业结构的战略性调整，首先是要在切实保护耕地，稳定粮食生产能力的同时，以市场为导向，以优化品种、提高质量、增加效益为中心，积极调整种植业的作物、品种和质量结构，全面优化农作物品种，加快农作物更新换代，全面提高农作物质量，积极发展优质高产高效种植业。其次是要大力发展畜牧业、水产业，优化农业结构。尤其是畜牧业，是一个国家农业发展水平的重要标志，对农业的发展具有很强的带动作用，向前可以带动种植业，向后可以带动农副产品加工业。目前，我国畜牧业占农业的比重大约为30％，而发达国家已达到60％－70％。随着广大人民群众生活水平的提高，肉类在居民消费结构中的比重会不断增加，我国发展畜牧业的潜力很大。再次是合理调整农业生产区域布局，根据国际国内市场的需要，结合本地区的资源优势，发展特色农业，形成规模化、专业化、市场化的生产格局，提高农产品的商品率。最后是通过提高农产品深加工水平和发展农产品销售、储运、保鲜等产业，向生产的广度和深度进军，提高农业综合经济效益。
在市场经济条件下就增加非农业收入来说，就是要发展农村二、三产业，推进城镇化，实现农村劳动力向农村非农领域和城市转移，扩大农村的就业门路，拓宽农民增收渠道。实现这两方面的收入，都要求必须以市场为导向，面向市场调整和优化农业和农村经济结构。农民是调整和优化农业和农村经济结构的主体，必须尊重农民意愿和生产经营自主权，因此需要解决一个如何使千家万户分散经营的农业经济适应千变万化的市场需要的问题。过去在经济短缺环境下，农业只要增产，农民就能增收。现在情况则不同，如果农产品不适应市场需要，农业增产不一定能增收，甚至可能减收。我国农业结构战略性调整的过程实际上是一个提高农业商品化、市场化程度，发展社会主义市场经济农业的过程。为此要积极探索农村新的经营组织和经营方式，在稳定土地承包经营责任制的前提下，适应农业集约化、产业化、规模化经营的需要，积极探索有条件的地区土地使用权流转的有效形式，并鼓励实行之，以提高农业劳动生产率和农户经营农产品的商品化程度。
推动农业产业化经营，使农产品在加工转化中增值，促进农民收入提高
产业化经营是我国农业发展的方向。到“九五”末期，我国人均国民生产总值达到830美元左右，总体上进入小康社会。到本世纪中时要基本实现现代化，人均国民收入达到中等发达国家水平，农村的现代化是关键。没有农村的现代化，就没有整个中国的现代化。要实现农村的现代化，就必须实现农业的产业化，农村的城镇化，农民的市民化。三者之中，农业的产业化、市场化是基础、是关键。发展农业产业化是增加农民收入的重要措施。由于农产品的生产、加工、流通、消费是一个完整的过程，要充分考虑到每个环节的作用，让每个环节在转化中都发挥功能作用，使每个环节都搞增值，促进农产品在转化中提高效益，这是增加农民收入的有效途径。发达国家对农产品的加工约占总量的80％，我国只占10％－20％。发达国家食品工业产值相当于农业产值的2－3倍，我国还不到1／3。发达国家农业产前、产中、产后的产值比例为2：1：7，我国正好相反，是7：1：2。因此可以看出，我国农产品加工转化增值的空间很广阔，余地很大，潜力很大。只要认真抓好农产品的加工与转化增值，农业效益的增长大有希望。发展农产品加工业关键是要有一批龙头企业。应当把扶持龙头企业作为一项重要工作来抓，通过扶植龙头企业，带动广大农民增产增收。要积极创造条件吸收工商企业从事农产品生产、加工、销售和出口，带动农民进入市场；特别是要引导和鼓励大企业进入农业，组建高起点、高技术、高效益、辐射面广、带动力强的龙头企业，实现农工贸一体化；要鼓励龙头企业按照市场经济规律与农民建立长期稳定的合作关系，在此基础上逐步形成“利益共享，风险共担”的市场机制，使农民不仅从生产环节获益和创收，而且也要从加工和流通环节中获益和创收。
发挥比较优势，开拓国际市场，提高农产品国际竞争力，扩大国际市场份额
加入WTO将进一步加快中国农业的市场化进程和市场开放的程度，国外农产品进入中国市场的门槛将降低，传统的进出口调控手段将受到越来越大的限制，特别是在市场准入、国内支持、出口补贴等方面的规则将出现重大的改变。以市场准入为例，根据WTO的农产品协定，成员国必须对一般农产品进口采取单一的关税管理制度，撤销与WTO规则不相符的非关税措施；对大宗农产品等敏感品种采取关税配额制和准国家专营制；同时，实行关税减让和削减非关税壁垒，即降低关税、农产品配额和非关税措施关税化。对于中国农产品来说，这意味着长期以来所依赖的进口许可证、进口数量限制、进口统制等非关税措施将被禁用或转化为相关的等效关税。加入WTO所必须作出的各种承诺，必然导致农产品贸易条件的重大改变，意味着中国的农产品贸易政策必须进行重要的调整，即从高价格、高关税和非关税手段的保护向适应WTO规则的保护转变，从直接干预向间接干预的转变。如果考虑到美国等发达国家在农产品质量、经营管理上的优势，对我国农业的挑战和冲击是严峻的，对此我们必须要有所准备。加入WTO后，我国农业要进一步积极参与国际竞争，必须认清我国基本国情，找到和发挥我国的比较优势。我国的国情是人多地少，水资源缺乏，劳动力富余。因此要大力发展劳动密集型的农产品生产，如畜产品、水果、蔬菜、花卉等。可以适当进口一些粮食等农副产品，这等于进口我们稀缺的土地，减少水资源投入。同时又将有竞争力的农产品引入国际市场，这样既能为国家增加创汇又能为农民自身增加收入。根据加入WTO后我国农业参加国际竞争的需要，西部地区要退耕还林、还木、还草，中部地区主要是发展粮食和油料作物，东部地区要突出发展高效农业和创汇农业。
加快农业科技进步，转变农业增长方式，是增加农民收入的重要措施
目前，我国科技进步对农业生产的贡献率仅为30％，远远低于发达国家60％－70％的水平。我国农业科技进步发展的这种状况，一定程度上影响了农村经济的发展。同时也说明通过科技进步促进农业发展的潜力和空间很大。科技是第一生产力。解决农业问题还是要依靠科技进步。从发展趋势看，农民从传统农业领域增加收入的比重将逐渐减少，从现代农业、与农业相关领域和非农业领域增加收入的比重会逐步增加。比如，传统的大田作物增收将减少，大棚、温室作物增收将增加；传统的畜禽养殖增收将减少，现代化的规模养殖将增加；单纯搞种植业或养殖业增收将减少，把种植、养殖、加工结合起来增收将增加等等。我们要高度重视农业科技创新和推广，这是提高农业整体素质的根本出路。调整农业和农村经济结构，必须以科技进步为支撑。只有针对结构调整中的技术难题进行科研攻关，实现技术创新，把先进适用技术推广到千家万户，才能使我国农业生产力提高到一个新水平。因此，要鼓励农业科研机构和科技人员紧密结合农业生产实际选择课题，突出重点，联合攻关，实现创新。同时，要加强农业技术推广体系建设，扶持农民专业技术协会等服务组织，大力推广先进适用技术。近几年来，一些地方组织有关部门和科研单位，实行科技集团承包，加速了农业技术的开发与推广，促进了大范围增产增收。今后，我国农业要更好地加入国际竞争，必须依靠先进的科学技术支撑。当前要加快建立三大体系，既具有世界先进水平的农业创新体系；转化研究成果的推广体系；不断提高农民科学素质的培训教育体系，以便更好地发挥科技进步在农业生产中的作用，把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。通过科技进步，提高农业劳动生产率，降低生产成本，提高经济效益，是增加农民收入的一个重要措施。
政府和社会各个方面都要加大对农业的支持和保护力度
农业是社会效益高、自身效益低的弱质产业，需要支持和保护。特别是当前和今后一个时期在农民增收比较困难的情况下，更要加大支持和保护的力度。支持和保护的办法是多种多样的，比如，增加对农业的财政投入，改善农业基础设施条件，提高农业综合生产能力；对农业产业化龙头企业加以扶持，促进农产品加工业的发展，使农民能够分享加工增值收益；增加对农业的信贷支持，使农民能够扩大再生产，开辟新的增收来源；制定合理的保护价，敞开收购农民的余粮等等。加大对农业的支持和保护力度，从国家来讲，在农业遇到农产品价格下跌、农民收入增长减缓的情况下，需要政府加大支持和保护的力度；我国加入WTO后，国家对农业的支持和保护要符合WTO的规则：同时，要调整国民收入分配结构，使分配政策适当向农业和农民倾斜。加大对农业的支持和保护力度，从社会来讲，各行各业都应当支持农业，承担相应的义务。通过各个方面的努力，使农民利益得到保护，使农民收入不断得到增加。
加快城镇化过程，促进农村剩余劳动力转移
增加农民收入，保护农民的利益，还必须努力减少农民，转移农村人口，这是从根本上解决农民问题，促进国民经济良性循环发展和社会协调发展的重大举措。改革开放以来，我国城镇化水平与建国后前30年相比，有了显著提高，到1999年底，我国城市已达668个，建制镇18800个，市镇总人口3．8亿人，城镇化水平即市镇人口占全国总人口的比例达到30．4％，比1978年提高了12．5个百分点。但是，由于历史的原因，我国目前的城镇化水平还不高，不仅低于发达国家75％的平均水平，而且低于世界平均44％的水平，同时也低于发展中国家37％的平均水平。通过城镇化发展，一方面，农民进入城镇后，随着收入来源增多，收入水平将会提高；另一方面，随着越来越多的农民离开土地，相应增加农业劳动力的人均自然资源，有助于从事农业的劳动力收入提高。此外，城镇化水平的提高，不仅有利于农业，也有利于整个国民经济全局。据专家预测，全国城镇人口比重每增加一个百分点，全社会消费品零售总额将相应上升1．4个百分点，拉动GDP增长1．5个百分点。在城镇化进程中，必须坚持走大、中、小城市协调发展，优先发展小城镇的路子。实践证明，没有经济的较快增长，小城镇是很难发展起来的。为了繁荣小城镇经济，应做好以下几方面的工作：一是引导乡镇企业向小城镇合理集聚。据有关部门统计，目前我国乡镇企业的布局非常分散，约有80％设在村庄，12％设在集镇，7％在建制镇，1％在县城。这种格局带来了许多弊端。所以，要制定相应的优惠政策，鼓励把新办的企业建在镇上。对已办在村里的乡镇企业，可以分别情况，创造条件，逐步搬迁到镇上来。二是把发展小城镇与农村市场建设紧密结合起来。目前全国5万多个集贸市场中有3万多个在建制镇，这些市场对促进当地经济发展、方便群众生活发挥了重要作用。但这些市场的大部分仍处于摆摊设点式的传统交易状况，市场的信息服务、金融服务、通讯服务、生活服务等功能还很薄弱。因此，在发展小城镇过程中，要注意把发育市场、完善市场功能结合起来，通过健全的市场功能，吸引人流、物流。三是积极发展农业产业化经营。今后一定时期内，以乡镇工业为主的第二产业仍然是小城镇发展的最重要的依托。要加快乡镇工业的发展，必须把农产品加工业作为重点，这就要求必须大力发展农业产业化经营，培植以农产品加工、包装、运销为主的龙头企业，带动当地经济的发展。四是搞好社会化服务。小城镇只有具备良好的服务设施，才能吸引企业和农民到镇上安家落户。为此一定要搞好小城镇的基础设施建设，供水、供电、交通、通讯以及住宅、学校、文体场所、商业网点等都要有计划、有步骤地建设好。五是改革小城镇户籍制度。为加快小城镇的发展，必须改革小城镇的户籍管理制度。凡在县级市市区、县人民政府驻地及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。对在小城镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。
切实减轻农民负担，维护农民收入增加
在既定的收入水平下，减轻农民负担能够增加农民可支配收入，减负就意味着增收。现在，农民负担仍然很重，尤其是“三提五统”以外的乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派屡禁不止，农民意见很大。为此，必须严格执行党中央、国务院关于减轻农民负担的有关文件，坚决制止一切加重农民负担的行为，要取消一切必须靠增加农民负担才能实现的各种活动，特别是要制止名目繁多的达标升级活动和“三乱”行为。近几年有的乡村干部在追缴“三提五统”和各种集资款的过程中，作风粗暴，往往因为几十元、一二百元欠款就造成非常严重的后果。对这种恶性事件，发生一起，要严肃查处一起，追究有关人员的责任，予以通报。同时，要积极开展农村税费改革试点，大力推进乡镇机构改革，探寻减轻农民负担的治本之策，把减轻农民负担的工作切实落实到实处，力争从制度上解决好这个问题。(中共中央政策研究室 李连仲）
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