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地铁建设从来都是一个“无底洞”，其盈利模式则是世界性难题。国务院近期可能出台一系列有关地铁项目审批的新政策，其主要目的是想加大对地铁项目的宏观调控能力。
20城市地铁立项被冻结杭州首当其冲
在2002年10月中旬召开的一次国务院办公会议上，对各城市地铁的立项问题被冻结，“(地铁)立项的事情先不议，目前关键的问题是详细调查国内的地铁建设情况”。
这是当头一棒，首当其冲的是杭州、沈阳以及上海的M8号线，这三地原本满怀热望，期冀各自计划在此次会议上获得高层首肯。而之前信誓旦旦要一同申报立项的成都地铁，因早获知国家要提高立项门槛，知难而退。
中国政府此后日程将是，首先对中国的地铁项目进行全面的调查分析，对国内地铁项目所需资金和设备等情况逐一进行数据论证——此项任务已委托中国国际工程咨询公司承担；然后，对地铁立项给出一个或一系列可行、明确的标准；再后，对地铁立项审批制度的调整将随之实施。
综合各方面分析，热气腾腾地铁被叫“缓立”的最直接原因是高层担心“一哄而上”的局面再现；同时，由于地铁的立项标准、投融资机制至今并无成熟模式，高层面对地铁热潮亦不无担心。
另一个担心则是，地铁建设从来都是一个“无底洞”，其盈利模式则是世界性难题，对于不能发债、赤字警笛已响的各地方来讲，地铁一开，财政压力短期难卸。
也有分析说，地铁立项缓行可能与中国即将展开的政府机构改革、投资体系变化及朱镕基曾明确指出的房产泡沫不无关系。
热望遭遇冷水
翻开2002年中广州、沈阳、杭州、青岛以及其他几乎涵盖了中国中、东部大多数中心城市(也包括西部的西安、重庆和成都)的报纸，你可以发现，关于“地铁”的报道铺天盖地。
主流媒体的声音几乎是完全一致的：地铁(或者轨道交通)是现代城市交通的主流和方向，对于本城市来讲，地铁应该建，而且必须建。
但现在，在10月会议之后，这些声音有些哑了。
与此相应的是，今年年初浙江省两会公布了浙江五大“百亿”工程，其中“百亿基础设施建设”名单上有跨海大桥、沿海铁路、高速公路、核电及火电项目。而作为杭州市“十大工程”和浙江省“十五”重点工程，预计投资额达152亿元的杭州地铁项目，则在这份名单上销声匿迹。
这让在过去的一年急剧升温、在中国20多个城市蔓延的“地铁热”突然遭遇寒流。高层旨意，此后也被多方揣测。
大家认为，这至少表明，继1995年国务院发布第60号文(《暂停审批快速轨道交通项目的通知》)，宣布“不再批准地铁项目立项”之后，又一次大规模“地铁整风运动”即将掀起。
可循的依据是，20世纪90年代中期立项的青岛地铁、重庆一号地铁因缺乏资金，使工程半途而废；而20世纪90年代初就已立项的沈阳地铁，也是因为资金问题，工程压根就没有动工，这也直接导致了地铁的“第一次整风”。是时分析认为，出现这些问题的上游原因，是地铁立项过于草率。
旧情节似乎要再上演。“新一轮地铁热造成了工程的良莠不齐，国家提高地铁立项的门槛也是迫不得已。”国家发展计划委员会综合运输研究所副所长郭小碚对《财经时报》说。
地铁整风
中国政府此后日程，将是首先对中国的地铁项目进行全面地调查分析，对国内地铁项目所需资金和设备等情况逐一进行数据论证；然后，对地铁立项给出一个或一系列可行、明确的标准；再后，对地铁立项审批制度的调整将随之实施。
第一步的行动已经展开，中国国际工程咨询公司已接受国务院委托，从2002年11月到今年1月，对国内的地铁项目做全面的调查分析，报告将在1月底上呈国务院。
成立于1982年的中国国际工程咨询公司直属于国务院，几乎国内所有的重大工程都是由它派出专家组进行评估，评估通过后才能上报国家计委和国务院进行审批立项。其交通项目部主任周晓勤便是此次立项评审专家组的核心成员之一。
周称，调查报告的核心内容是，对国内地铁项目所需资金和设备等情况逐一进行数据论证，并总结出一个城市建地铁的相对标准，评判地铁能带动产业发展的力度大小。
“依据这个报告，国务院近期可能出台一系列有关地铁项目审批的新政策，原来的一些技术评估指标不会改变，其主要目的是想加大地铁项目的宏观调控能力，解决国内地铁建设中出现的资金问题。”周告诉《财经时报》记者。
这表明，此次“调查”以及此后的一系列政策调整，可能会更多触及地铁在其建设及营运中的投资及收益问题，虽然地铁的存在历史已经超过140年，但在此问题上并无成熟模式可言。
“传统的地铁，一般是由中央或地方财政拨款修建，在营运中出现亏损，也自然由财政补贴加以解决。”中信证券分析师于军说，“但是最近几年，形成了一个新的趋势，即‘多元化投资，商业化经营’。例如东京、香港和上海的地铁。”
于军对地铁投融资的研究由来已久，并且此前一直在调查和接触北京市城市轨道交通的融资“平台”的构造。
在北京申奥成功以后，北京市对地铁及地上轨道交通网络的编织行动随之展开。但是于军透露，这个大规模的建设计划中尚有超过600亿元人民币的资金缺口等待“补齐”，“要跟上趋势，就是要实现多元化的投资，但是如何实现，还在研究和协调之中。”他说。
此前，上海地铁在2001年7月借“壳”上市，上海的凌桥股份更名为上海申通地铁股份有限公司，使地铁经营性资产进入资本市场。几乎同时，广州地铁也考虑以基建概念及红筹公司的形式到香港主板上市。
但于军认为，上海和广州——包括香港——都只是在“一个趋势上进行探索”，远没有到能够清晰看到盈利模式的阶段。
“依靠地铁门票去收回投资，在国际上几乎没有先例。”北京城建设计院叶大德教授说。
有多大的窟窿
“在纽约，地铁总长1142公里，是世界上最长的城市地铁；英国伦敦有800万人口，地铁近500公里，共有273个地铁车站，足够解决40%的出行需要；巴黎有1000万人口，轨道交通承担着城市70%的交通量；东京轨道交通也承担了80%的交通量。”
这样——或者类似——的文字在2002年被广泛引用，其目的是说明“地铁非建不可”，但是现在，它却恰恰成了“地铁理应缓建”的论据。
这个“论据”的后续是，对于一个地方政府而言，假定政府依旧是政府投资的主体，则地铁可能会是一个“无底洞”。
“像杭州、郑州、哈尔宾、青岛这样的城市，是不是有必要很快上地铁项目，这必须要经过严格的论证。”于军说，“地铁一般必须是大容量的城市交通的骨干网或者主干线，如果不能形成网络，整体的效益会一直处于低位。”
纽约和伦敦的超长地铁线路显然就是这种“地铁效益”的体现；反观只有50多公里的北京地铁，直到去年仍旧“吃掉”财政补贴4亿元。
资金问题此前是，此后也会是地方政府修建地铁的掣肘。据国家建设部提供的资料显示，地铁的综合造价大约在每公里5.5亿元人民币，而一条长15公里的地铁线是比较恰当的经济规模，造价约为100亿元人民币。
根据浙江省统计局提供的资料，杭州市2002年的财政总收入约为257亿元，相对于地铁建设期152亿元的投资额以及营运期不可避免的财政补贴，其压力显见。
而国家计委资料显示，“十五”计划期间，中国城市交通投资将达8000亿元人民币，其中至少有2000亿元将用于地铁建设——那么在此后，这2000亿元带来的后续投资，会是多少呢？可以看见的事实是，北京在展开它的“轨道”扩张之后，已经形成了超过600亿元的资金缺口。
中国的财政赤字在近几年快速上扬，自1997年的0.78%(赤字在GDP中的比例)，达到2002年的3%以上——已经超过3%的国际警戒线。
包括总理朱镕基和财政部长项怀诚在内的高层已发出信号：中国需要控制支出并抑制项目建设中的浪费现象。项在2002年年底说，财政支出必须确保重点项目，必须对普通项目的支出进行严格的控制，以缩小财政赤字的规模。
显然，一哄而上的地铁计划背后隐含的，是一个可能庞大的惊人的赤字隐患。
而至今，中国的地方政府，还没有发行政府债券的权利。
国产化
与沪、杭、沈三地命运不同的是，大连此前“曲线”立项成功。据一位参与大连地铁(轻轨)项目的人士称，由于一直得不到政府的立项批准，大连开始“绕道”施工。起初以改造快速公路为名，加宽路基后再铺轨道，目前已经开始运行，它的筹码是使用政府提倡的国产设备，“主管部门因此没有过问”。
国产化问题是为1995年第一次“地铁寒流”的诱因之一。“当时除了资金问题，国家主要是为了降低地铁的造价，使地铁走国产化道路，保护民族工业。”郭小碚说。
上世纪90年代，广州、上海、北京建成的3条地铁线，由于采用了大量的进口机车设备，综合平均造价达到了每公里6亿-8亿元人民币，竟然高出了世界上许多国家和地区地铁工程的平均水准。有鉴于此，官方提出了“量力而行，经济实用，安全可靠”的地铁建设方针，并明确要求设备国产化率不得低于70%。
地铁的关键设备是指机车、信号、环境控制、防灾报警系统、自动检票等系统；其中机车在整个设备投资中占1／4，是投资最大的一部分。目前国家指定的机车制造厂只有长春安达轨道车辆有限公司、南京浦镇车辆厂、株洲电力机车厂和青岛四方等四家厂商。但在技术上，很难与国外相媲美。因此，国内一些地方政府纷纷向外国购买设备兴建地铁项目。
郭强调，1995年发60号文目的是使地铁经济热降温，而此次的做法应是上次政策的延续。但可以肯定，国家抑制地铁发展实无必要，目前的做法可能是一个缓兵之计。
第四种可能
另有分析认为，这项决策在此时机出台，“可能与中国即将展开的政府机构改革、投资体系变化及朱镕基曾明确指出的房地产泡沫不无关系”。而朱镕基此前曾明确指出，中国房地产虚高，甚至已经在GDP当中有所体现。高层对房地产泡沫的忧虑也可能是此次地铁“缓立”的另一诱因。
分析说，假使采取多元化投资模式，则地方政府必须以沿线商铺、房产作为其回报投资者的主要手段，在政府依然作为主要投资者的情况下，为追求获利，政府以地铁为概念的“自炒地皮”的嫌疑必难以尽洗。
这显然是高层不愿看见的局面。
在北京、上海、广州以及杭州、青岛各地，以“地铁沿线”为始，导致房价窜高的事实已经显而易见。而杭州在“地铁立项推延”的消息传出之后，其地价——尤其“地铁沿线”地价——应声下跌，也为此论点提供了佐证。
十六大后，“国有资产管理体制改革”方案也在酝酿之中，对重大投资的决策权可能归属即将成立的“国有资产管理委员会”。因此，分析说，把立项审批推后，转而“调研”具体情况，可能是为等待国务院各部门职能、机构划定之后“再做决策”。
而此前负责地铁项目审批的主要机构国家计委(投资司)又恰处于这些“调整”消息的核心。
第一板击中杭州
“如果杭州地铁得不到立项审批，其他两家的希望就更加渺茫。”北京中城捷工程咨询有限责任公司副总经理郑晓薇如是说。
郑是负责杭州地铁项目的规划和设计的前任总经理，在该项目上，她自称已付出了10年心血——直到2002年7月卸任。
杭州市对地铁的企盼，也已然持续了10年。构想始于1993年，杭州政府当时想通过地铁将杭州与萧山、余杭连接起来，形成一个大杭州概念。
1994年，杭州着手高架单轨跨座式地铁的设计和研究，预计修建13公里，总投资40多亿元。但由于该轨道的噪音大，与杭州“旅游城市”身份不相符，终被否决。
1995年12月，国务院发出国办60号文，杭州地铁项目因此再次搁浅。到1998年，原来的筹建处只剩下一个人。
2002年，杭州地铁项目重新启动，全长50.68公里的地铁一号线工程于4月26日签署设计合同，预计耗资152亿元。
7月，由郑晓薇等人设计出的预可行研究报告开始送往国家计委审批。但3个月后，杭州得到的是国务院“先不议立项”的答案。
杭州地铁此前被寄予厚望：“项目全部投资的财务内部收益率为4.20%，投资回收期为21.38年，国民经济内部收益率为15.09%，社会效益良好。”但现在，他们只能观望和等待了。
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