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奔波近一年半的个体商户廉凤柱，与天津市河西区城市管理综合执法大队签订了一份赔偿协议，由执法大队赔偿医药费、精神损失费等总计20万元，同时廉凤柱放弃追究当事人的刑事责任。廉凤柱终于为自己所受的伤害讨回了公道。
近年来，各地发生在城市执法大队身上的类似廉凤柱被伤害事件为数不少，老百姓对城市综合执法部门的怨气很大。廉凤柱被伤害致残虽然只是个案，但目前城市管理综合执法中"执法人员违法执法，政府挨骂、背黑锅"现象的出现，凸现出执法大队在城市管理中存在的问题。
“执法的来了”像“鬼子进村”一样
廉凤柱在天津河西区环湖北道开小花店为生，2002年4月5日，河西区执法大队天塔中队到此清理占路物品。清理过程中双方发生争执，争执中几名执法队员围上来一起动手，要强行将廉凤柱扭送派出所。扭掰中廉听见自己腿上"咯嚓"一响，他大喊："我的腿折了!"
记者在天津市公安局案卷中看到当天的询问笔录，一位叫金晓明的执法队员承认，尽管当时廉凤柱大叫，可他们还是合力把廉塞进一辆车上，并坐在他的身上和已经骨折的腿上。案卷中载明医院诊断为廉膝关节多落下伤残，生活部分不能自理，小花店被迫关门。
事发后的一年多时间里，廉凤柱拖着伤腿四处上访告状，先后找过天津市大大小小多个部门，还去过北京几个部委申诉，但问题始终没有得到妥善解决。直到新华社记者接到廉凤柱申诉材料，便迅速与当事双方及公安部门联系采访。在采访过程中，河西区执法大队即与廉签订了上述赔偿协议。
马路市场经常引起群众的不满，但执法大队野蛮执法、违法执法会引起更多群众的不满，这一矛盾目前已成为天津城市管理的"痼疾"。
家住天津市南开区的王先生说：路边摊贩不管白天晚上，成群地在路边摆摊，把自行车道都占满了，很多行人和骑自行车的都被挤到了机动车道上。小贩们随处乱扔垃圾，环境卫生非常差，他和住在周围的群众意见很大，认为政府应该规范管理。但说到清理整顿马路市场，王先生又认为市场执法人员态度和方法都有问题。执法者大都不讲政策，态度蛮横，甚至动手，这时候老百姓又站在小贩一边，骂执法队。执法人员这种表现，不但没把市场清理好，反而给政府造成不好的影响，效果适得其反。
记者了解到天津市民对小商贩又恨又同情，恨的是他们的脏乱差，同情的是他们生活很不容易，基本上属于城市的弱势群体。在南开区迎水道马路市场上，记者采访了塑料公司退休工程师卢先生，他正在路边摆卖以前收藏的旧相机。他说，自己和爱人的退休费加在一起也不多，生活不宽裕，只好把以前省吃俭用收集的相机拿出来卖。晚上到这里摆摊的大部分是天津人，有下岗失业人员，有退休人员，都是小本经营，赚点儿活命钱。
一说起现在市场的规范和管理，卢先生情绪激动：实在是太差了，执法队中有些人的素质不高，工作不负责，对生人和熟人态度不一样，熟人违章占路卖东西，他们就睁一只眼闭一只眼，对生人、老实人态度蛮横、粗野。这些人的行为简直就像强盗啊!
正聊着，记者看到市场上突然一阵骚乱，有人说：执法的来了，大家纷纷把东西往包里塞，手快的已经卷起包袱走了。但过了一会儿看见没什么动静，众人就又陆续把东西拿出来接着摆卖。记者了解到，马路摊贩每天的日子是很艰难的，用他们的话说是眼要尖、手要快。
城市痼疾须根治马路商贩待扶持
一些正规市场里的摊主就少了很多这样的麻烦。天津市鞍山西道的天宝农贸市场里摊贩很多，主要经营农副产品、水产品和建筑五金等。记者来到这里采访，经营建筑五金的摊主孟先生告诉记者，他已经下岗很长时间了，原单位每个月只给150元，家里还有个孩子上中专。原先他也在路边摆过摊，但整天担惊受怕，执法人员来了二话不说就踹摊掀车，不是骂人就是没收东西。有的管理人员只罚不管，得了东西就走，像收保护费一样。
相对于马路边的小贩，孟先生认为自己是幸运的，进入规范的市场，按月交费、合法经营，基本没有麻烦，也少了好多矛盾。回想以往的日子，孟先生说，如果执法者态度好一些，像警察一样出示证件、讲道理，然后该罚的罚、该没收的没收，小贩也不会有什么话说，即使有个别胡搅蛮缠的小贩，大伙也不会同情他，甚至会帮助执法人员。
南开大学法学系主任傅世成教授认为，市场管理难，马路摆摊回潮现象屡禁不止，原因很多，但很重要的一点是政府在清理的同时，没有充分考虑到给摆摊小贩一个出路，他们被清理后无法继续生活，只能重新回到马路上，跟管理者打"游击战"。傅世成认为，从社会效果上看，不管是卖臭豆腐还是水果，一个小摊位就能养活一家三口人，撑起一个家。这部分人自谋出路不要政府救济，起到了减轻社会压力的作用，是一种"弹性就业"，因此政府应该从各方面给予引导和扶持。
记者了解到，目前天津各有关政府部门已经加强正规市场的建设，把小商贩统一到市场里面去。但有一个无法回避的事实是，不少大型市场的入场收费过高，小贩无法接受。另外，许多市场由于受场地限制，所处地点不便，人流过少，客观上造成小贩因生意清淡而不愿意入驻。
一些专家认为，目前的当务之急是解决城市管理执法、清理市场中存在的野蛮执法问题，政府同时应制定一个科学管理规则来有效引导、规范市场。比如迎水道自发夜市，政府虽然下了不少力量，可是怎么也清不了，从商业的角度讲，这里已经形成了"市"，人们对它有需求。既然怎么也取缔不了，管理者倒不如因势利导，把这里引导成一个规范的夜市，白天禁止摆摊，晚上的某一个时段可以出来做生意，在马路上划分出固定的摊位，收取少量的卫生清洁费用。这样既可以达到规范市场、保证城市卫生的目的，又能给众多小商贩以出路，减轻社会就业压力，同时也方便了市民、活跃了市场。
执法人员违法执法政府挨骂背黑锅
城市管理综合执法大队作为近年来成立的一个政府部门，其职能主要是加强城市市容、卫生管理，纠正不文明行为，但由于其执法主体地位不明确，缺乏有效的监督和约束机制，执法人员滥用权力、违法执法现象突出，并造成一些伤害案件。
"对人身自由的限制。和强制权力，只能由国家法律规定。目前我国只有公安、国家安全部门以及海关和船长在特定条件下可以行使行政强制权，执法队对廉凤柱的行为显然是越权的，是违法的。"南开大学法学系主任傅世成教授认为，执法大队接受政府指令和委派来行使清理道路的权力，而伤害就是在清理过程中发生的，因而可以说是政府行为导致伤害，根据《国家赔偿法》规定，这应该是国家赔偿的范围，给予赔偿请求人20万元赔偿说明政府知道伤害事件的确是违法的。
天津市人大法制办执法监督处李树栋处长说，城市市容问题比较复杂，管理起来有难度，由于涉及到市容、园林、环卫等多个部门的利益，造成多头、重复执法的现象，很多问题在各部门之间相互扯皮，工作效率低下，老百姓比喻为"八个大盖帽解决一个草帽"。上个世纪90年代，我国在几个城市试点成立城市管理综合执法大队，把涉及到市容的7个部门的权力集中起来统一执法，就是想解决人浮于事的问题，动机是好的，可在各地执法大队或多或少出现了一些问题"首先是由以前的执法林立到目前的执法不到位。"李树栋认为，从表面看，各部门的权力被收走集中行使，大盖帽数量的确少了，可是原有部门失去执法权和处罚权后，其管理工作难度加大，一旦有问题执法大队无法处理，就经常发生几个部门相互推诿，甚至出现执法空当的现象。
其次是主体不明。执法大队是"由本级人民政府领导的独立的行政执法机关"，由各个区的人民政府直接领导，而没有市一级的单位，大队成立之初的领导小组现在也不存在了。天津市现有综合治理办公室、市容委和先前的领导小组三个市级单位具有管理市容的权力，执法大队究竟该归谁，目前也没有定论，缺乏制约和监督的执法大队，处于一种放任自流的状态。
傅世成教授认为，执法大队除了主体定位不明确，还有两方面的具体问题：一是执法手段不规范，二是出现问题后的追究机制不完备。执法大队自身定位模糊，导致执法的职权范围不清楚，责任与手段不明确。由于有当地政府的需要和支持，综合执法部门在执法过程中，经常给自己添加权力，对老百姓野蛮执法，有些城市的综合执法大队甚至还雇了一些社会闲杂人员协勤。一旦执法队员超越法律赋予的权力，造成伤害事件，由于对当事人的追究机制不健全，老百姓有苦衷也只能靠自己的微弱力量向强大的地方政府讨公道。有许多人因为看不到希望，只能忍气吞声，让违法者逍遥法外，逃避法律的制裁。最后形成"执法人员违法执法，政府挨骂、背黑锅"。
政委的苦恼：执法人员为何成了“最可恨的人”
天津市河西区城市管理综合执法大队政委张泽生上任时间虽不长，但已深深体会到这个部门的苦恼。天津市督察室曾到执法大队和市民中间调查，发现综合执法大队已经成了天津市民心目中"最可恨的人"。张泽生说，我们虽然也很无奈，可从目前情况看，这种印象短时期内很难改变。
张泽生说，作为一个基层干部，我觉得成立这样一支城市管理综合执法队伍是对的，解决了过去城市管理政出多门、谁都管谁也管不了的问题，但目前这种领导体制不顺。比如河西区执法大队直属于河西区政府，地方政府是大队的衣食父母，所以尽管同是执法部门，却和公检法等部门有很大的差别。他说，有的省市设立了行政执法局，领导区一级的综合执法部门，负责队伍管理、经费保证和工作安排等。很多人都说综合执法大队队员素质很差，张泽生说他们调查发现一些队员的素质的确不高，不少人受正规教育的时间短，学历和能力都较低。他说，综合执法大队当初成立时的基础有些问题，它的前身是以前的城管中队，现在大队里绝大多数人都是从那边进来的。执法大队是区政府的一个部门，大家都是公务员，能进入这里工作的人许多都有方方面面的关系，再加上一部分当初城管中队的人员，因此总体素质较低。
张泽生说，现在城市下岗人员比较多，管市容、清理市场要涉及很多老百姓的切身利益，工作实在太难干了。天津城市基础设施建设前些年欠账较多，街头房、小门脸太多，再加上现在鼓励下岗失业人员自谋职业，马路餐桌、市场外溢现象十分严重，只要有一段时间不清理，很多马路就会被摊贩占满，既破坏环境又影响交通，市民意见很大。遇到这种情况，我们的队员只能一次次没收用具和罚款，没别的办法。不过，对待一些行为和态度比较顽固的钉子户，我还是要求大家要遵循一谈、二扣、三罚、四拆的原则。可真正到了扣罚这一步，小贩和执法队员经常发生摩擦和碰撞，这个时候执法队员在火头上，脑子一热，就把队里的纪律和规定忘个一干二净，小商贩就会吃亏。张泽生说，不能否认有部分老队员身上的习气很恶劣，管理市场时非常神气，把自己看成大爷，而且长久以来养成了向小贩吃拿卡要的坏习惯。据了解，一些执法队员和本地不少长期固定马路摆摊的摊主很熟，有的甚至私下结成了关系网，一旦政府要清理市场时，他们便会事先通气，很多小贩知道政府会在几点钟出来清理，什么时候出来摆摊是安全的，不会有人管。久而久之，小商贩和管理者就打起了"游击战"，其结果是市民意见更大。
综合执法大队面临不少难题，张泽生说想迅速治理难度很大。他认为目前最紧要的，是狠抓执法行为的规范化。他说，"先天不足，后天吃药"，这支队伍的素质本来就参差不齐，如果对他们的教育再放松下来，整个队伍就乱套了，老百姓的怨言可能会更大。再有就是增强队员的法制意识和行为约束意识，要让他们知道自己是干什么的、做什么是越权，特别是对待小贩必须依法办事，把老百姓的利益放在心上。
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