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北方网专稿（记者刘雁军）：2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以一百五十一票赞成、零票反对、一票弃权表决通过《中华人民共和国行政许可法(草案)》。有专家指出，行政许可法》的通过及即将施行，是对现行行政体制的一次革命。《行政许可法》会带来什么呢？记者近日专访了南开大学法学院副院长傅士成教授。
记者：对于“行政许可”，初听起来不少人感到陌生。然而一提起“行政审批”恐怕人们都耳熟能详。您认为这二者是否完全相同？有了这个法，对普通的公民以及经营者意味着什么？
傅士成：从理论上讲，行政许可比行政审批的范围要大。但自从1996年我国着手《行政许可法》的调研、起草，特别是行政审批制度改革以来，制定《行政许可法》一直被视为推进行政审批制度改革的重要手段，《行政许可法》的出台也被视为行政审批制度改革的产物。从立法和实务的角度看，可以将行政许可等同于行政审批，或者说，行政许可就是行政审批。我们完全可以用行政审批的知识理解行政许可。
行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是行政机关对社会、经济事务进行事前监督管理的一种手段，是不可缺少的，多年来发挥了重要作用。但行政许可也存在过多过滥的问题。具体讲主要存在以下问题：一是行政许可设定权不明确，设定行政许可的主体过多过滥；二是设定行政许可的事项不规范，一讲加强管理就设行政许可；三是实施行政许可的环节过多、手续烦琐、时间过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难；四是重许可、轻监管，或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管；五是有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一种手段，不少企业、个人为了取得行政许可，不得不给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延；六是行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。针对上述问题，在中央和国务院的部署下，全国各地先后开展了行政审批制度改革，取消了一批行政审批项目，规范了行政审批程序，取得了初步的成效，积累了一定的经验。国务院部门行政审批制度改革正在进行当中。根据行政审批制度改革的经验和《行政许可法》的规定，那些实践证明不必要的行政许可将被取消，那些不符合设定条件和设定标准的行政许可将被废止。依法存在的行政许可，其设定和实施必须遵循公开、公平、公正的原则。《行政许可法》还特别规定，实施行政许可应当遵循便民原则，提高办事效率，提供优质服务。所有这些都说明，《行政许可法》对普通公民和经营者而言，将意味着，只要符合法定条件，只要履行了法定的申请手续，取得法律有一般限制的特定活动的资格，会更简便，更容易。
记者：近年来，以大幅削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革在全国启动。然而，就在旧的行政审批被大量取消的同时，一些新的行政审批却在源源不断地产生。有人认为，《行政许可法》是在某种程度上削弱了政府的权力(限)，对此您有何看法？这个法最大的特色是什么？
傅士成：“在旧的行政审批被大量取消的同时，一些新的行政审批却在源源不断地产生”，这种现象正说明制定《行政许可法》的必要和重要。从实质内容上说，《行政许可法》主要规定两方面的内容：一是规定行政许可的设定，主要涉及设定行政许可的主体、可以设定行政许可的领域，设定行政许可的法律文件形式，及不得设定行政许可的文件等内容。总体而言，《行政许可法》对设定行政许可的主体和法律文件的要求更加严格，对设定行政许可的领域限制更加严格。《行政许可法》的这种强制性要求和限制，可以制约不合法的新的行政审批“源源不断地产生”。二是规定行政许可的实施，主要涉及实施行政许可的主体，实施行政许可的条件和程序，及对行政许可的救济等内容。总体而言，《行政许可法》为实施行政许可的主体规定了更多(比原来)的义务，为申请人规定了更多的权利，以便形成对实施行政许可的主体更多的制约。从上述两个方面的内容看，与行政许可过多过滥时期相比，形式上确实削弱了政府的权力。但这种削弱，是为了给企业和个人的创造性活动提供条件。同时，应该看到，政府权力是人民通过法律授予的，政府的权力本来就应该是有限的。如果政府的权力膨胀到阻碍企业和个人发挥创造活力的程度，那么，这样的权力就应该削弱。
防治行政许可过程中的腐败问题是制定《行政许可法》最基本的出发点，也是《行政许可法》最大的特色。从内容上说，《行政许可法》体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法精神。《行政许可法》对实施行政许可的程序作出了系统的规定，还可以为未来制定《行政程序法》积累经验。
记者：有外电说，《行政许可法》的通过和即将实施，是新一届政府“亲民”色彩的最有力旁证。公民再“与政府打官司”就有了一个法律支撑。在目前最为权威的“新华社解读”中，我们也发现“赔偿”概念非常醒目。这是否表明，此法的立足点，更加倾向作为弱势群体的普通公民和经营者？
傅士成：“亲民”色彩是对政府工作作风的一种评价。同时，也是对工作远离百姓、甚至背离百姓的一种批评。《行政许可法》体现了对政府权力的规范和限制，体现了对企业和个人正当权利的保护。从这个角度讲，可以说《行政许可法》体现了“亲民”、为民的工作作风。
以往，法院审理涉及行政许可的案件，往往因为法律规定粗疏或空白而不得不对行政自由裁量权作出让步。对行政自由裁量权作出让步的判决常常难以服众。现在，《行政许可法》对行政许可的实施条件和程序作出了强制性的规定，就可以为法院审理行政许可案件提供明确的准绳，也可以为企业和个人的正当权利提供更强有力的保护。从这个角度看，《行政许可法》为规范行政许可权，也为保护企业和个人的正当权利提供了支持。
《行政许可法》第七条规定，“法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”。这里的赔偿，是指国家赔偿，其条件是“合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害”。不管受损害的是公民个人，还是法人或其他组织，都应该予以赔偿。从行政法理论上说，相对于政府而言，公民、法人和其他组织处于弱者的地位。从这个角度讲，《行政许可法》的立足点更倾向于作为弱者的公民和经营者。
记者：《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。作为普通市民、一般企业经营者，应该如何理解？
傅士成：关于行政许可的收费问题涉及两个条文。《行政许可法》第五十八条规定，“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。
行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨”。
第五十九条规定，“行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用”。
可以这样理解：除法律、行政法规有明确规定外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费；依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。这是《行政许可法》为堵塞屡禁不止的乱收费而精心作出的规定。
记者：近一段时间，“教育乱收费”现象在很大范围内成为人们议论的焦点。其中的疑问之一就是，一些收费项目究竟有无“行政许可”。您认为《行政许可法》将对教育以及其他行业(产业)“乱”收费状况，起到多大的作用？
傅士成：乱收费作为“三乱”之一，可以说是屡禁不止。它已严重影响到一些部门和组织的形象。根据《行政许可法》的精神，各个行业的收费项目应该经过主管部门的许可，这是《行政许可法》制定以前就已存在的要求，但执行的不好，乱收费问题至今没有禁绝，有的甚至还很严重。近一段时间，引起广泛关注的“教育乱收费”问题就是典型的例证。我个人理解，《行政许可法》对治理“教育乱收费”问题肯定会产生一定的作用。但也必须看到，《行政许可法》是行政许可一般法，它只规定行政许可的一般问题，很多具体问题还有待各个行业的具体法律加以规定。值得欣慰的是，教育乱收费问题已引起党中央的高度重视，与《行政许可法》相配套的治理措施会逐步形成。没有问题，我们不知道法律该怎么制定，我们也不知道制度该如何形成。这正是“制度是懒人带来的，法律是坏人创造的”意思。
记者：据了解，《中华人民共和国行政许可法(草案)》是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法。作为参与该法研究起草，并曾应邀到全国人大常委会法工委对草案进行修改的专家之一，您认为这是否说明我国的立法已经达到或超过某些发达国家水平？有人说，立法和执法的高水准衔接，才是真正的“法治社会”的保证。执法难也确实是近年来大家关注的一个问题，您认为，《行政许可法》实施过程中的难点何在？
傅士成：据考察，世界上没有一个国家制定过象我们这样的行政许可法，对所有的行政许可进行统一的规范，各国对行政许可的规范基本上都是通过单个法律在漫长的时间里逐个实现的。从这个意义上讲，我国的《行政许可法》可以说是世界上的第一部。但能不能说我国的立法已经达到或超过某些发达国家的立法水平？我看恐怕不便这样讲。制定统一的《行政许可法》既是一种创新，同时它本身也存在一定的局限性，它只能是原则性的规定，不能为每一种不同的情况提供具体的答案。例如，对于哪些事项可以设定许可，哪些事项不得设定许可，行政许可法只能作非常概括性的原则性规定，具体判断需要由许可的设定机关确定。实践中，许可的设定机关和实施机关如果不能很好地把握行政许可法的精神，就很有可能使法律的原则性规定流于形式。此外，我们对行政许可的认识还不够深刻、全面，这也可能影响到《行政许可法》的立法水平。
我同意“立法和执法的高水准衔接，才是真正的法治社会的保证”的说法。在我国，提高立法水平和提高执法水平的任务同样艰巨和重大。
既有的执法理念和执法观念可能消解《行政许可法》。由于长期历史传统的影响和改革过程的复杂性，一些地方和部门在执法过程中仍然习惯于“管”字当头，甚至将管理当作谋取不当利益的手段，这将使行政许可法的立法精神在实践中发生扭曲，《行政许可法》的精神和追求将会落空。这是执行《行政许可法》的最大隐患。
记者：《行政许可法》的实施日期是2004年7月1日，从通过到实施的间隔为什么会长达近一年？在这期间的“行政许可”，会不会像一些人担心的那样，抓住机会“泛滥”？
傅士成：从颁布到实施的时间规定的较长，主要是考虑《行政许可法》学习、宣传需要时间，执行的准备也需要时间。如果在人们特别是有关执法人员还不理解《行政许可法》的情况下，就匆忙实施，问题会更多。
《行政许可法》的颁布，是行政审批制度改革的成果，同时，也是行政审批制度改革的继续和巩固。为了防止“抓住机会泛滥”，必须提高各个有关执法机关的觉悟和自觉性，必须充分发挥各监督机关和群众、媒体的监督作用。
傅士成，南开大学法学院副院长，教授，硕士生导师，中国法学会行政法学研究会常务理事，北京大学公法研究中心客座研究员，国家行政学院兼职研究员，天津市政府法律顾问，天津市人大法工委和内司委法律顾问。曾应邀参加全国人大常委会法工委对《行政许可法》(草案)的修改工作。
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