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评论：保障与设障
解读首部治安管理处罚法(草案) 记者专访参与起草专家
北方网消息：日前开幕的十届全国人大常委会第十二次会议首次审议治安管理处罚法草案，这标志着备受各界关注的中国首部治安管理处罚法正式进入立法程序。
曾经，治安管理处罚条例被认为是与老百姓关系最为密切的法规之一，被称为“老百姓身边的法律”。之所以得出如此结论绝对是有根有据的。首先，到目前为止，在所有已经实施的法律法规中，治安管理处罚条例涉及的内容涵盖了我们日常生活中几乎所有方面，这个特性是独一无二的。另外，从一个数字上也能体现它的重要性：仅2003年中国公安机关就处理了500万起各类治安案件，涉及到上千万人。从当年的条例到如今的法律，整整17年。为什么在这个时候对这部法律进行修改？经过这次“变身”，新法究竟给我们带来了什么“惊喜”？在哪些方面进行了突破？最重要的是，我们的生活会因此有什么改变？在草案审议期间，本报专门采访了参与该法讨论及拟订起草工作的中国政法大学法学院刘莘教授，为这几个“悬念”来寻找准确的答案。
新法解读——背景
《条例》为何修改？
2004年真可以说是中国的“立法年”。从年初的《人身损害赔偿司法解释》到年中的《道路交通安全法》再到如今正在审议的《物权法》，与老百姓切身利益关系如此密切的法律法规在一年中连续出台，这在以前是从来没有过的。刘莘教授说，《治安管理处罚法》选在这个时候“现身”，新法律的不断出现本身就是一个非常重要的原因。新法的出现使得原《条例》难以与其相适应，甚至在有些方面与之相抵触。惟有修改条例，才可以从立法层面把法律规范本身存在的不一致、不协调、不衔接消除，从立法源头保持法制统一。
另外刘莘教授强调，从“条例”到“法”只是一种“平迁”而非“升格”。从《治安管理处罚条例》到《治安管理处罚法》，尽管名称有了变化，但是因为二者都是全国人大常委会制定的法律，所以其法律效力并未发生任何变化。
管的宽罚的狠
新法解读——变化
新的治安管理处罚法(草案)首先让人“眼前一亮”的地方就是有了三大变化。用一句话概括就是“管的宽，罚的狠。”
一、处罚范围扩大
条例调整范围过窄，其规定的违反治安管理的行为只有8大类76项。本次审议的草案新增加了数十条违法行为，均是群众反映强烈的社会焦点。
另外，草案调整范围的扩大还体现在增加对单位违反行为的处罚上。对单位处罚一直是条例的空白点。但在现实生活中，一些单位违反治安管理的情况大量存在。对这类问题，草案都进行了明确规定：对单位违反治安管理的，处警告，并处2000元以上10万以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照相关规定进行处罚。
二、处罚种类增加
处罚的范围扩大了，处罚的种类自然也会增加。条例只规定了警告、罚款和拘留三种处罚方式和没收、训诫、具结悔过等相关措施，已无法适应当前及今后治安管理的需要。为此，草案增加了没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业以及吊销由公安机关颁发的许可证三种处罚。同时，草案还规定违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境的处罚。
三、罚款幅度提高
现行的条例规定，违反治安管理行为的罚款幅度为1元至200元。其数额之低，在今天对相当一部分违反治安管理的行为人已起不到教育惩戒作用。因为条例施行于1987年，当时居民收入和物价都偏低，罚款200元还是能够达到“效果”的。但17年来，居民生活水平不断提高，因此草案也较大地提高了罚款幅度，将对个人的罚款提高到50元至5000元，对单位的罚款规定为2000元至10万元。
新法解读——看点
百姓身边9个问题
虽然新法的内容包罗万象，但是在密密麻麻的条文中，刘教授还是归纳出了其中9个最“热点”的话题。原因很简单：它们都和我们的生活直接有关，随时都可能在我们身边发生，可以说是和老百姓“零距离”的话题。
发黄段子找乐小心了
从内容上看一类“黄段子”充斥淫秽色情、“性”事描写。另一类“黄段子”往往把收信人作为“段子”主体加以描述。这种带有伤害性的骚扰行为不再是行政部门的“执法真空”，行为人也告别了逍遥发信而不承担法律责任。草案中的规定极具针对性，通过信件、电话等途径传送淫秽、侮辱、恐吓信息的，如果干扰了他人的正常生活，公安机关将依法对行为人处5日以上10日以下的行政拘留；情节严重的，同时还可并处200元以上1000元以下的罚款。”
公安机关对行为人的制裁与否关键取决于受害人能否提供相应证据。当收到黄色短信后，受害人应将这一黄色信息保留，此种情况可直接作证。也可请旁人做证并留下证言，或者去公证机关办理公证。上述证据的取得均合法有效。若发信人以技术手段未留下自己的手机信息，此时，受害人不妨先去电信部门请求协助查出，之后再按上述方法取证。
非法携带仿真枪禁坐公车
草案中除了维护私人权利，还维护社会公共秩序及公共安全，其中较为明显的就是，非法携带枪支、弹药以及弓弩、匕首、带有自锁装置的弹簧刀、仿真枪等管制器具或者危险物质进入公共场所、公共交通工具的，处10日以上15日以下的行政拘留，可以并处500元以上2000元以下的罚款。
施工妨碍交通安全可拘留
施工设立警示标志，上升到法定的义务，草案中对此明确规定：在车辆、行人通行的地方施工，对沟井坎穴不设覆盖物、防围和警示标志的，或者故意毁损、移动覆盖物、防围和警示标志，影响通行安全的，对其处以1日以上5日以下的行政拘留或者200元以上2000元以下的罚款。
偷拍他人隐私至少拘留5天
公民的隐私权将得以充分保障。这包括偷窥、偷拍他人卧室、浴室等隐私场所，或者窃听他人隐私的行为。不“安分守己”者以身试法后的下场，轻则被处5日以上10日以下的行政拘留，重则处10日以上15日以下的行政拘留。另还可并处200元以上1000元以下的罚款。
养宠物干扰他人将被罚
生活中存在着很多权利交叉的情况，当养宠物的权利和享受安宁的权利发生冲突，法律必须进行规制。草案首次规定了饲养宠物不得干扰他人正常生活，触犯者至少被处以警告；如果有驱使、纵容动物恐吓、伤害他人的，还处1日以上5日以下的行政拘留；对于情节严重的，处5日以上10日以下的行政拘留。当然了光人身限制不算，根据实际情况还可以并处200元以上1000元以下的罚款。
酒鬼闹事受处罚
酒鬼闹事别想轻易逃脱。草案中有此一项，醉酒的人违反治安管理的，应予处罚，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性约束措施至酒醒。
双管齐下严打“黑网吧”
除了主管部门对违反规定开设黑网吧进行取缔、处罚外，公安机关也将直接介入对黑网吧的打击。公安机关对于情节严重者将给予10日以上15日以下的行政拘留。
此外，未经公安机关批准经营保安服务、旅馆、典当、公章刻制、开锁等国家规定的特种行业的，将处10日以上15日以下的行政拘留，可以并处1000元以上5000元以下的罚款，并予以取缔。
噪音扰民最高罚款500元
放大音量，利用家中音响引吭高歌；亲友相聚彻夜狂欢，吵得左邻右舍不安的行为，以往顶多遭到邻居的谴责，但现在将彻底改变，一旦受侵扰居民报警投诉，民警处理对制造噪音或者以其他方式干扰邻里生活，不听劝阻的行为人，一方面警告，另一方面能并处100元以上500元以下的罚款。
出租人莫忘登记对方身份证
房屋出租，房主要对房客的身份证件进行登记，并且房主有义务向公安机关报告房客的违法犯罪活动。这是草案中新增的内容。违反规定的房主将面临200元至1000元以下罚款，甚至是1日以上5日以下的拘留。
新法解读——新招
既威严又“人性”
之所以叫做“新招”，是因为在新的治安管理处罚法(草案)中有一些措施是以前从未有过的。这些措施有的是为保证执法行为顺利实施而设立的，也有的是为更好地保证当事人自身权益而制定的。通过这些新措施的补充，新法既能凸显法律的权威，又不失“以人为本”的立法宗旨。
新增强制措施
为了便于公安机关进行治安管理现场处置，草案对治安管理强制措施做了规定：公安机关在现场处置违反治安管理的行为时，可以采取取缔、现场管理、责令解散、强行驱散、强行带离现场、禁止进入特定场所、禁止离开指定场所、收缴以及扣押等治安管理强制措施，并规定了适用的具体情形。
例如，观看体育比赛时围攻裁判员、运动员或者其他工作人员的，或者向场内投掷杂物，不听制止等扰乱体育比赛的行为，公安机关可以将行为人强行带离现场，同时责令其一年内不得进入体育场馆观看同类比赛。
创新简易程序
规定人民警察对于违反治安管理行为事实清楚、证据确凿的，处警告或者200元以下罚款的，可以当场作出处罚决定，但在24小时内要报当地公安机关备案。此外，草案还取消了条例关于行政复议前置的程序，规定当事人对治安管理处罚决定不服的，既可以依法申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。
被罚可要求听证
要求听证是公民的一项重要权利。草案则根据行政处罚法和法治原则的要求，明确规定了听证程序。这其实是对为了限制、制约、监督警察的权力，保护人权。具体操作方法是，公安作出责令限期停产停业、吊销许可证以及对个人处2000元以上的罚款、对单位处2万元以上的罚款的治安管理处罚之前，应当告知当事人有权向其主张举行听证；当事人要求听证的，公安机关应当及时举行听证。此听证会与法庭的最大区别在于，法官有自行裁量权，而听证会的主裁只有建议权，是否给予当事人处罚的建议。
公安也要受监督
草案还主动将公安机关的执法行为置于检察机关的监督之下———草案第三十条规定，公安机关讯问查证被传唤人的时间已超过12小时的，应当及时通知其家属或者单位，无法通知或者有碍调查的，应当告知同级人民检察院。
不满调解能诉讼
条例规定公安机关可以一并作出赔偿损失或者负担医疗费用的裁决，而在草案中却没有继续授权公安机关裁决当事人之间的民事赔偿。因为很多违反治安管理的行为实际上造成的损失不太严重，如果都上法院解决，势必造成当事人时间和精力的浪费。在实际操作中，如果双方同意，公安机关在裁决违反治安管理行为时，可以一并作出调解；如果当事人不同意或者不满意公安机关的调解，则仍可以通过民事诉讼解决。给了当事人更多的自主权，另一方面恰是对公安机关权力的限制。
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