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在我国的东西南北中，活跃着一批特殊经济区——国家级经济技术开发区。短短20年，在昔日的碱滩沙丘、荒野渔村，崛起了一座座经济发达、环境优美、生机盎然的现代化工业园区，成为国民经济最有活力、最具潜力的增长极，成为推动各地工业化、城市化和信息化进程的排头兵。这些国家级开发区的探索实践，不仅是我国改革开放中的一项成功创举，也被视为一种宝贵的“中国经验”，受到国际社会特别是广大发展中国家的肯定、重视甚至借鉴。
20年创业史，20年风雨路。对于国家级开发区走过的不凡历程，我们应该怎样正确看待？从中该得到哪些有益的启示？
增长最快的经济区———
“三为主、一致力”是根本，探索经济技术发展的新路子
作为继经济特区之后的第二开放带，国家级经济技术开发区处于改革开放前沿。1984年，经国务院批准，大连等10个国家级开发区应运而生。20年来，经过艰难创业期(1984—1991)、高速增长期(1992—1998)、稳定发展期(1999年后)三个阶段，我国现已有49个国家级开发区，加上苏州工业园以及上海金桥、厦门海沧、宁波大榭、海南洋浦等5个享受国家级开发区政策的园区，共计54个。
值得注意的是，国家级开发区的分布走向由东而西，直至遍布全国：沿海32个，中部9个，西部13个，其中东北老工业基地5个。这一格局特点，恰恰体现出我国“东部率先”、“中部崛起”、“西部开发”、“东北振兴”几大战略目标。因此，自创建伊始，历史就赋予了国家级开发区不可替代的重大使命。
1986年，邓小平同志视察天津开发区时欣然题写了“开发区大有希望”。但是，兴建开发区，既无国内先例可循，又不能照搬国外模式。各国家级开发区几经摸索，终于在“四窗口”(即技术、管理、知识和对外政策的窗口)基础上，确立了更务实更科学的“三为主、一致力”，即以发展工业为主、利用外资为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术产业。这一方针，成了几代开发区人的立区之本。
“三为主、一致力”，使国家级开发区迅速发展成产业集聚效应突出的投资热土、辐射带动力强的龙头区域、深度参与经济全球化的重镇。
先摆一组数字：以2003年为例，国家级开发区实现GDP4985亿元，占全国4.4%，其中72%是工业增加值；工业总产值12957亿元，税收近757亿元，进出口额1008亿美元，外商实际投资103多亿美元，同比增幅均大大高于全国。实际上，20年来国家级开发区主要经济指标一直保持着25%以上的高速增势，据测算，1995—2003年间，上述开发区GDP增长了6.7倍，远远高于全国经济增速。而且，每个国家级开发区均在母城的整体发展中发挥着重要作用，去年天津、大连等开发区GDP占所在城市的近19%，其他指标占母城比例就更高，可以说，一些城市很大部分的经济效益，是由当地国家级开发区创造的。
从开放程度看，相对于国内其他经济区，国家级开发区的外向型经济发展得最快，实际利用外资和出口额分别占全国的16%和11%，是大跨国公司在华投资首选地，世界500强有700多个项目建在上述开发区，其新设的研发中心大多落户区内。开发区大量企业通过国内采购，“借船出海”，间接参与了国际分工，机电产品、高新技术产品分别占其出口额的65%和56%。东部沿海的一些开发区还有效促进了海峡两岸经贸合作交流。
作为发展中国家，我国处于全球产业链的低端。但国家级开发区却走出了一条在开放条件下实现新型工业化的大道。今天，无论漫步哪个国家级开发区，都会发现其主导产业多集中于新兴制造业和高新技术业。据不完全统计，去年国家级开发区轿车、移动电话产量均占全国半壁江山，汽车玻璃、程控交换机、复印机、录像机、彩色显示器的产量也各占全国总产量的60%、21%、30%、30%和14%。同时，各开发区形成了特色不同的产业集群，如广州开发区的化工产业集群，天津、北京开发区的电子信息产业集群，长春、武汉、重庆开发区的汽车产业集群，青岛开发区的家电产业集群等。迄今国家级开发区引进高新技术项目4000多个，上海漕河泾开发区高新产业的产值占该区工业总产值的近80%，成批国有大中企业顺利嫁接改造。这些大大提升了我在国际分工中的地位，“以点带面”地推促着经济结构战略性调整和区域经济协调发展。
点土成金的活样板———
不让一块地“闲”着，率先开创集约型发展新模式
土地，是开发区建设最根本的资源。土地，是开发区发展最重要的载体。土地，也是开发区面临的一个最敏感问题、一个最大制约因素。
还是用数字说话：截至2003年底，不算5个享受同等待遇的园区，49个国家级开发区共完成工业用地开发约460平方公里，占全部规划用地面积80%。已入区工业企业近2.8万家，其中51%为外企。平均每平方公里建成投产工业企业数约61个、工业产值23亿多元(有的达40亿—70亿元，远高于全国平均水平)、吸引外资1878万美元、出口8407万美元，国家级开发区工业产值是基础设施历年累计投入的5.2倍，区内外企工业产值、工业品销售收入均占全区总数的73%。一句话，没有一块土地是闲着的。
面对如今厂房林立、楼群密集、花红草绿的国家级开发区，谁能想象20年前它们只是一片片荒地荒滩？有人说，国家级开发区最可骄傲的一点，是在集约利用土地资源方面的表率作用。那么，白手起家，如何点“土”成金？
土地是宝。国家级开发区从建区之日起，就高度重视土地的首选规划、管理和利用，选址尽量不占耕地，并较早进行了土地使用制度改革。“投入一片，开发一片，建成一片，收益一片”，全面推行国有土地使用权有偿使用制度，坚持高效集约用地、工业用地为主，力求用地结构与其功能定位相一致。20年来，国家级开发区是国内土地利用集约化程度最高的区域之一，吸引了大批优质工业项目，土地单位面积产出逐年增加，经济规模迅猛增长，实现了以较少的土地资源投入，取得较大的经济、社会和环境效益。昆山开发区中的出口加工区，平均每亩工业总产值和进出口值达到806万元和197万美元；上海虹桥开发区面积仅0.65平方公里，年产GDP竟达47亿元，这在世界上都是很高的水平。
与此同时，国家级开发区千方百计妥善安置失地农民，注重“四统筹、四确保”：即统筹城乡就业，确保壮有所用；统筹区域性养老，确保老有所养；统筹农村合作医疗，确保医有所依；统筹低保和救助，确保困有所助。这当中包括对政府投资的公益性岗位优先安置本区劳动力、鼓励用人单位优先招用本地劳动力以及以土地补偿费、劳动力安置费和部分土地出让金等新增财力为基础，对得不到养老保障的大龄农民实行区域养老统筹，等等。从实际情况看，这些开发区对失地农民的安置工作很到位，明显改善了当地居民生活处境，为我国以工业化促城市化提供了很好的样板。到去年底，国家级开发区共吸纳就业288万人，其中相当一部分是失地农民。
国家级开发区还首创了“资金大循环”的土地开发新模式。刚起步时，国家3年内仅给首批开发区总计22亿元的开发贷款，且55%系商业贷款，像大连开发区只有1000万元财政拨款、2.3亿元开发性贷款，资金约束极大。开发区人没有叫苦喊冤，他们本着“整体规划、滚动开发”原则，通过市场融资完成基础设施建设，将“熟地”以不同价格出租或转让给生产企业、房地产开发商，利用招商引资后土地出让收入和部分税收收入，再投入新地的开发。这一模式走出了一条在开放条件下利用国际资金、利用市场机制推进城市化的新路，成为后起的各类特殊经济区争相效尤的经典范本。
体制创新的试验田———
建立精简速效的管理机制，形成具有国际能力的投资软环境
仅仅以经济成就来看待和评估国家级开发区并不足够，其20年实践更深层、更重大的意义，是在体制创新方面的大胆求索和积极贡献。
建立国家级开发区，是为了在小范围最先建立“具有国际能力的投资环境”(特别是软环境)，这就需要一个科学、精简、高效、充满活力的体制加以保证。20年来，国家级开发区充分汲取国外各种特殊经济区和我国经济特区建设的成功经验，创造性地构建了一整套中国特色的开发区管理模式和制度，包括政府管理、土地开发、投融资、社会保障、工会组织、精神文明建设等，由于其实质是对旧体制的改革，因此被各地广为引用、移植，有力带动和推进了国内经济体制改革。
今天，人们对“小政府、大社会”不再陌生，而当初“吃螃蟹”的正是国家级经济技术开发区。绝大多数国家级开发区都采取“管委会”的“准政府”管理模式，这是国家级开发区体制创新中最具推广意义的，它区别于一般行政管理体制：管委会作为市政府派出机构，负责开发区管理与运营，其下属开发总公司负责土地开发，同时设立党的工作委员会，并有效发挥工会组织作用。这种高度授权、特事特办、专心发展经济的管理体制，基本实现了管理机构最简、成本最低、效率最高。
国家级开发区的市场主体是外商投资企业，政府管理经济方式绝不能沿袭老套路。20年来，在硬环境上，开发区投入资金兴建符合国际投资者要求的基础设施，并不断提升其标准和保障程度；在软环境上，政府只制定市场准入规则，对企业经营，一不介入，二不干涉，更没有企业对政府的依赖。特别是管委会寓管理于服务之中，一切以企业为中心，打造“服务型政府”，形成市场经济环境中的新型政企关系，开发区首倡的“企业是生命线，投资者是上帝”、“为投资者提供方便，让投资者赢得利润”等，成为深入人心的引资理念。精简高效的政府管理大大削减了大小“衙门”，也大大化解和减少了审批环节，“一个窗口对外”、“一站式”办公、“一条龙”服务等，已在全国广泛推行；“亲商、安商、富商”的区域文化，得到了投资者的丰厚回报。广州开发区的“四区合一”、大连开发区的行政“绿色通道”、青岛开发区的“零费区”建设等，赢得中外投资者的普遍称赞。国家级开发区以软环境建设为旗帜的政府职能改革，表现出对市场经济的超前适应性，可以说提前完成了“政府入世”。
管理内、外资企业，必须依法治区。在国内经济法律体制尚不完善的情况下，国家级开发区的法制创新从未停步，各地为其制定的地方性立法尽管数量不一，但都针对资本、土地、环境、劳动等方面，符合国际惯例。截至2003年，有38个国家级开发区有省级人大立法，并以此为上位法，出台区内各种规范性文件，形成内部管理的法规体系，遇到问题依法办事。在我国加入世贸组织后的涉外经济法规清理中，开发区的政府法制经受了考验，显示了先导性和科学性。
作为又一种创新试验，国家级开发区社会保障制度的建立，比全国性社保法律问世提早了整整10年。从险种设计、费率水平到征缴办法、区内统筹、保险金储蓄和增值安全，都有自成体系的可操作手段，既确保了中方职工的合法权益，又规范了外资应支付的足额劳动力价值。与国家大法接轨时，仍保持了完备性和先进性。目前，部分国家级开发区的社保程度依历史沿革，总体水平仍高于所在城市和地区。
国家级开发区在体制创新方面的硕果，远不止上述几项。这些卓有成效的体制创新，使其真正成为改革试验田和先行区，对于国内体制改革和国外一些发展中国家的经济建设都有着非比寻常的借鉴意义。
辉煌只属于过去，发展须着眼明天。今年以来，得益于国家宏观调控政策，国家级开发区总体上呈现出更加健康喜人的发展态势，然而，要顺利实现“二次创业”，国家级开发区还要走很长很难的一段路。我们坚信，在党中央、国务院的正确领导下，在全体国家级开发区人的奋力开拓下，国家级经济技术开发区一定会更上层楼、大有作为，在全面建设小康社会的伟大进程中写下新的华章！
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