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直达最高权力机关 各级部门不得拦截
三个月内必须回复 委员长曾亲自指示
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| 存在多年但几乎没有进入公众视野的全国人大代表“特别信封” |
本次全国“两会”期间，关于“特别信封”的说法在很多地方流传——每位全国人大代表的手中，都有几个专用信封，这些装载着建议、意见甚至冤案申诉的信封可以直达中央，地方各级政府不得拦截。
“这种特殊的信封，让人心里产生一种敬畏感。”浙江某地的一位官员说，“因为担心地方上的问题会被‘捅上去’。”当地一位知情者说，一位私营企业家对其企业进行扩张时，屡屡遭到地方政府的“吃、拿、卡、要”。但得知这位身为十届全国人大代表的企业家拥有“直达北京”的“特别信封”时，不轨行为马上收敛了。
民间消息灵通人士将此信封戏称为“御赐黄马褂”，“拿着它，没有人再敢刁难你。”另外一个有关现象是，某些代表对“特别信封”一事讳莫如深。一位辽宁代表表示：“由于曾用信封帮助自己的单位解决问题，怕授人以口实。”实际上，“特别信封”在全国人大体制中已存在多年，但几乎没有进入公众的视野。
这到底是些什么样的信封？它究竟有什么样的威力？记者就此采访了多名代表及全国人大常委会办公厅权威人士，关于“特别信封”的真实面目逐渐浮出水面。
本次人大“特别信封”数量增加
3月2日，当陕西大唐律师事务所主任、十届人大代表张燕进入驻地——北京国谊宾馆601房间时，一沓由全国人大常委会办公厅准备的“特别信封”，就已经整齐地摆在了桌面上。
“特别信封”呈白色，上面印有“北京全国人大常委会办公厅(收)”的字样，最与众不同的是，信封的左侧盖有“专件全国人大代表建议”的印章，并注明“全国人大常委会办公厅印制”，透露出不同一般的规格和权力。
“它们是老朋友了。”张燕对记者称，“我当选代表七年来，每年'两会'都能从会务组领到这些信封。去年是7个，今年增加到9个。”这位42岁的女士，1998年当选为九届全国人大代表，两年前又入选十届代表。
“这是履行代表职责的一种重要方式，我非常珍视这些信封。”她说。在成为代表的7年中，她一共使用过两次信封。
2004年7月，西安的数十名工人找到张燕。他们针对工会法反映情况说：由于在该法的执法检查中难以反映工人的声音，某些问题不能解决。职工们希望在以后的检查中，能够听取最基层的意见。
于是，由张燕起草的相关建议被装入“特别信封”中，寄往北京。
大约30天之后，她的建议得到了人大的书面肯定。她本人也同时被聘任为执法检查员，参与陕西省对工会法的执法检查。
对于“特别信封”，全国人大代表应松年认为“几乎不够用”。作为国家行政学院的教授，一年中寄到他手上的反映法治问题的信件不少于两百封。“我要从数百封信件里选择出涉及面比较广，或者具有普遍意义的问题形成建议，发往全国人大。”这位知名法学家说，“所以，每一个信封必须慎重使用。”
“特别信封”的“震慑力”
在第八届、第九届全国人大代表姚秀荣那里，“特别信封”发挥了更具“震慑力”的功能。尽管53岁的她出身农家，退休之前仍是河南焦作起重运输机械厂的一名工人，但作为人大代表，姚秀荣名声远扬。
“两届的人大代表，10年时间，我寄出的专用信封不下1000只。”她说，“反映的问题全部受到了领导的重视，并且相当一部分得到及时的解决。”据这位女代表说，2000年1月19日，河南辉县占城乡人大代表岳学明与该乡农民师树亮等5人在一家饭店就餐后结账时，因为讨价还价与饭店老板发生争执，老板便向派出所报了警。派出所所长郭兰玉没有问清情况，便将师树亮戴上刑具关押起来。岳学明因此与警方发生了争吵，郭兰玉又给岳学明戴上手铐并送到公安局处理。随后，这位36岁的男子以“涉嫌寻衅滋事罪”被刑事拘留。监押期间，同监者以岳学明、师树亮两人“不服管理”为由对他们拳脚加身，最终结束了岳学明的生命。
2000年5月，以姚秀荣为首的15名全国人大代表，就冤案联名致信时任全国人大常委会委员长的李鹏。为了保证这封信能准确无误地送达，他们使用了“特别信封”。十几天之后，李鹏委员长将此信批转省委有关领导同志，希望认真调查处理，秉公执法，并将调查结果反馈。一个月后，河南省检察院拿出了解决方案，但是代表们对这个结果并不满意。
“我再次联合另外14位代表，给李鹏委员长写了建议信，并又一次使用了特别信封。”姚秀荣说，“委员长这次作了更为严厉的批示。此后，河南省政法委、省人大、省公安厅、省检察院共40多人亲自到新乡督办案件。大约是2001年9月，岳学明一案得到了彻底解决：对市、县公安局有关责任人，按各自应负的责任进行党政纪追究；有关干警受到了刑事追究；涉嫌故意伤害致死人命罪的几名在押人员，分别被判处死刑或有期徒刑。”
“特别信封”使用比例较低？
姚秀荣回忆说：在八、九两届人代会上，这种“特别信封”是在总理作完工作报告后各小组分组讨论时，由工作人员发放到代表手中的。
而各位代表也可以根据自己的需要向工作人员索取更多的信封，她的1000枚信封就来源于此。
一位十届全国人大代表说，在本届人代会上，信封已经在代表入住前放进房间，“这样可以简化会议程序”。
根据记者的调查，1983年六届人大开幕时，这种信封就已经发到了代表手中。作为六届全国人大代表，西南师范大学电教系教授、现年72岁的陈承志回忆说：“在22年前，每名代表可以领取4-5枚。收信人是全国人大常委会办公厅，统一印上去的，非常漂亮。”中国人民大学教授、七届全国人大代表戴逸向记者证实：1988年开幕的七届人代会，同样发出了“特别信封”。
接受记者采访时，全国人大常委会办公厅联络局副局长李伯钧称：“特别信封”已经使用多年，目前已经形成了一种制度，目的在于闭会期间反映代表意见和建议。同默默无闻多年的“特别信封”一样，代表们运用这些信封的方式和内容也少为人知，这样的“密折”在人大公开的氛围和气质中显得不同一般。据介绍，联络局是接收这类信封的部门，有些信就是写给李伯钧本人的。他们会按照来信反映的问题进行分类，并转给相关部门处理。按照规定，代表信件在三个月内必须回复。
“2004年，我们共受到160多封信。”李伯钧说，“其中有100余件建议，另外60封则是反映个案。”现在的问题是：每年代表大会发出的信封有上万个，为什么回收率如此之低？
李伯钧解释说，实际上，代表与全国人大联络、反映民情的方式有很多，诸如电话、电子邮件、集中学习期间等，“特别信封”只是渠道之一。
张燕认为，由于全国人大是国家最高权力机关，反映到这里的问题必须足够重大，平时的一些问题可以在地方解决，也可以通过最高检察院、最高法院等机构解决。而六届全国人大代表陈承志与张燕遵循着同样的原则：“区里能解决的问题不拿到市里，市里能解决的不拿到省里，省里能解决的不拿到中央。现在国家机关的职能分工越来越细，很多难题给市政府、市人大打电话一反映，基本就能解决。全国人大代表的话，在市里还是很有分量的。”
“特别信封”与“直通车”制度
目前，这种“专用信封制度”已经在部分省市进行了推广。比如黑龙江齐齐哈尔市，自去年6月开始，该市人大代表可以把印有“市人大代表重要意见和建议”字样的信封，寄到市人大常委会的主要领导手中，三个月之内必有答复。而在接受记者采访时，浙江省人大有关负责人说，该省于今年2月建立了类似制度——但稍有差别——他们发给代表的，是建议卡片。
在河南省，制度被向前推进了一步。当地媒体报道说，自2004年7月1日起，该省人大代表可以使用专用标志信件，将建议、批评和意见直接送达省人大常委会主任、副主任、秘书长，省政府省长、副省长、秘书长，省高级人民法院院长，省检察院检察长，省人民政府组成部门及其直属机构的厅(局)长、主任及省人民团体的主要领导。邮政部门在专用标志信封的设计、印制和投递程序方面都已制定出了严格的措施。
其实早在1998年3月，广东省就开始实施类似制度，有关问题代表委员可直送省委、省政府领导，一直延续至今。此举产生了积极效果，使群众关注的问题及时有效地得到解决。
“这就是我们通常说的‘直通车’制度。可以看出，它的投递范围比'特别信封'更为宽泛，而且投递到了领导个人。但这项制度目前在全国人大实施起来还比较困难。”全国人大常委会办公厅的一位人士解释说。多年来全国各地已有形式多样的实践。
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