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■政府特许经营授权，企业独家垄断，涨价形势严峻
■一种看法：深圳的公用事业改革实践反而抑制了竞争
图：百姓最关心的是改革后的价格
中国的公用事业———被众口一词定义为中国市场化改革“最后堡垒”的领域。在对公用事业领域投融资体制改革进行大量探索后，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》目前进入立法程序的关键阶段。下月，《条例（草案）》将提交市四届人大常委会首次会议进行二审。
今年2月，这部《条例（草案）》在深圳市首次提交人大审议。征求意见的过程中，引来社会各界的争论以至抨击。人们质疑，这样的特许经营会不会把政府的行政垄断变成企业的经济垄断？市民的公共利益能否得到保障？
深圳的公用事业改革走在全国前面，水、电、燃气等五家公用事业企业都已完成改制，并从政府得到了特许经营授权。深圳这部条例出台，将是继新疆之后全国第二部特许经营条例。
背景
深圳创新：“特许经营”上升地方法规
两大集团最长获50年“特权”
深圳的公用事业改革序幕是从2002年下半年开始的。水务、燃气、公交、电力等市政公用事业中，进行国际招标，引入战略投资者。2004年年底，五家试点公用事业国企中通过“招募”形式引入战略投资者的工作基本结束，其中，法国威利雅等公司获得水务集团45％股权，刘永好的新希望集团和香港中华煤气合计取得燃气集团40％股权。此外，深圳市能源集团、公交集团等三家企业也引入了各自的战略投资者。据披露，五家企业涉及的股权转让和增资扩股资金共计70亿元。
在此次国际招标招募中，燃气集团取得了在深圳市范围内经营管道气30年的特许经营权，水务集团也获得50年的特许经营权。
在改革实践的同时，深圳一直在进行制定规则的努力。2003年，深圳在无国内先例参考，世界各国也都在摸索之中的情况下，发布实施了第124号政府令《深圳市公用事业特许经营办法》。公用事业企业的国际招标招募改革及特许经营授权，正是根据该《办法》进行的。2004年，深圳试图将这一政府规章上升为地方法规，作为特许经营事业的最高法律依据，就市场准入与退出、公用事业价格及监管等问题作出原则性规定。
《条例(草案)》于2004年12月20日首次提交深圳市三届人大常委会第三十六次会议审议。深圳市人大于2005年2月23日、3月29日、4月12日，分别召开了相关企业、相关职能部门和专家消费者座谈会，征求法规修改意见。
争论
焦点：“特许”期限过长，政府垄断成企业垄断
“一个合同把子孙后代都卖了”
在相关职能部门和专家消费者座谈会上，反思的声音成为主流，有些意见相当尖锐，对法律条文的探讨，成了对之前深圳公用事业改革实践的检讨。
“签一个合同，把子孙后代都给卖了出去。”50年特许经营权太长成为争论的焦点之一。深圳的水务特许经营时限是50年，合同可以续签两次，燃气的特许经营授权是30年。来自相关职能部门的代表提出，目前各国公用事业特许经营年限通常都不超过20年，深圳在水务经营权年限50年的规定明显太长。《条例(草案)》应增加相应规定，对经营年限进行限制，特别是政府缺乏经验、监管能力较差的现阶段，尤显重要。
对此，主管国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平，在4月5日参与当地电台的“民心桥”节目时作出回应。张思平说，公用事业要进行投融资体制改革，要引进各种投资，政府就要通过特许经营权条例，既对企业的服务、质量、安全提出严格要求，同时要给这些投资者合理的回报。这种改革符合长远的发展，而不是把子孙后代的东西都卖掉了。
争论的另一个焦点是，是否应该把某一个公共事业领域内只授予一家企业特许经营？有关职能部门和专家都表示忧虑，“这有可能导致公用事业由原来的政府垄断，转变为特许经营后的企业垄断，不符合公用事业改革的基本宗旨和发展方向”。
专家观点
独家“特许”造成新垄断危及公共利益
“特许”之后应导入竞争机制
“公用事业无小事”，直接关系每位市民切身福利，哪怕是1元、2元的一次涨价，都会造成生活成本的抬升，影响城市的竞争力。在专家眼中，公用事业改革，以投融资体制改革为方向，打破政府的行政垄断，引入社会资本，实行特许经营，只是解决了问题的一部分。
深圳大学管理学院马敬仁教授认为，公用事业的特许经营就是政府按照准入资质条件，在不改变公用事业资产所有权的前提下，通过招标等方式拍卖公用事业经营权，引入竞争机制的一种经营管理制度，目的是通过经营权的竞争和转让来实现城市公用事业社会化产业化。特许经营制度通过激励性竞争机制的导入，从根本上克服了以往政府依赖政府投资、垄断经营、高成本、低效率的制度性流弊，开放公共领域，满足日益扩大的城市公用事业需求。
但是，如果公用事业类公共产品的性质、范围和时效界定不科学，客观上将造成中标企业的新垄断，影响城市公用事业社会化过程中的竞争机制的发挥，难以降低成本，提高质量，甚至危及市民公共利益。
从目前深圳公用事业改革的实践看，实行特许经营的公用事业的很多环节完全具有竞争性质，对这些竞争性环节的人为限制极大地抑制了市场竞争机制作用的发挥，造成了拥有特许经营权的企业利用其垄断优势地位强买强卖等大量不公平竞争现象出现。特许经营权只发给一家，有可能导致公用事业由原来的政府垄断转变为特许经营后的企业垄断。
如何在打破行政垄断之后，在特许经营的各个环节全面导入竞争机制，以免企业垄断局面的形成，才能根本保障终端消费者的利益。这应该是“下一阶段深圳公用事业改革的重点”。
深圳市水务局政策法规处副处长兰建洪主张在深圳特区内保留两家给、排水企业，而在特区外，也应保留两三家同类企业。通过不同片区的企业进行价格、经营绩效、运营成本的对比，不但便于政府、公众对公用事业企业的监管，也能以“间接”竞争的方式促进企业对价格和成本的控制。
没有获得特许经营的同类企业更是强烈要求公平的竞争环境。深南燃气公司曾经开创了深圳市南山区的管道燃气，1998年底被强制统一独家经营。该公司代表马中付工程师提出了“几家特许经营统一有序竞争”的改革方式：允许数家管道燃气公司竞价供气，让消费者选择气商。可以合理划分多个供气区域。每个相对独立区域内的市政燃气管网由几家燃气公司竞争投标，中标者特许经营，经营期限为十年，可以续签。
关注
形成良性竞争格局最重要
国外例证：竞争，降低价格
决策者如何决策？改革到底向何处去？对普通市民来说，还是遥远了一些，老百姓最关注的就是一条———价格。从这一角度出发，特许经营独家垄断也非最优选择。
特许经营后，公用事业的价格上涨问题似乎难以避免。而政府特许经营授权，企业独家垄断，使涨价的形势更为严峻。正如马敬仁所说，行政垄断主要弊病在于效率低下，政府的出发点还是为了公共利益，但企业垄断的归宿却是追求利润最大化。
专家认为，由于公用事业的垄断性，消费者在选择上处于弱势地位，如何形成良性竞争格局尤显重要。只有竞争才能降低成本，控制价格。但是现有的《特许经营条例(草案)》对此没有明确规定。深圳的公用事业改革实践反而抑制了竞争。
英国的天然气零售市场实行充分竞争的制度，价格是竞争性市场运作的结果，而不是管制的结果。在欧洲，英国的天然气价格持续最低，证明了有效的竞争和较高的价格透明度是导致成本下降、价格降低和经济效率提高的重要因素。
竞争降低价格还有一个更鲜活有力的例证。在征求意见会上，深南燃气公司当场作出承诺，如果有机会参与深圳市管道燃气经营，在现有管道燃气收费项目基础上，免除一切强加给消费者的不合理收费，如：800元/户开户费、煤气表检定更换费2.5元/户/月、碰口费、维护费、改管费、工商用户开户费等等。管道燃气经营财务完全向公众公开，经营收入控制在气价成本价的6%左右，终端价格至少比目前降低10%-15%。
如何在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点，重新建立公用事业监管制度，以求得公益与市场机制的有效结合，仍然是需要不断探索的课题。
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