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当国家发改委将“发展计划”更名为“发展规划”之时，它还在琢磨另一件事情：能否整合规划编制“三分天下”的格局？
今年10月，中共十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。会议公报称，“十一五”时期具有承前启后的重要历史地位，促进城乡区域协调发展是“十一五”时期的重要战略任务。
国家空间战略问题在发展规划中得到明确表述：要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求，构建区域发展的框架。“虽然这还需要全国人大的批准，但中国已发展到这个时候了。”国家发改委规划司副司长徐林对《瞭望新闻周刊》说。
接下来的问题是，这个战略怎样与现有的土地利用规划、城市规划体系对接。事实上，分别由国家发改委、国土资源部、建设部主管的发展规划、土地利用规划、城市规划，均在不同层面交叉地对全国经济与社会发展产生影响。
考虑到发展规划被赋予的战略地位，以及发展规划系列与城市规划、土地利用规划系列之间的脱节，国家发改委在研究“十一五”规划之初，就将完善国家规划体系作为一个专题研究，并组织各方面专家论证，起草了一个规划编制办法。
这个办法试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划，纳入国家完整的规划体系，以便在规划编制过程中加强规划之间的衔接与协调。可在征求意见时引发争论，几番磨合下来，期待之中的“三家同盟”并未出现。
在国务院法制办召开的磋商会上，发改委与建设部、国土资源部的讨论陷入僵局。一位负责协调的官员感叹，看来，发展规划很难落地，一落地就闯入了城市规划和土地利用规划的地盘。
“谁都认为自己主管的规划才是总体规划。”一位知情者对《瞭望新闻周刊》说，最后国家发改委作出妥协，表示为了加强“十一五”规划编制过程中经济社会发展总体规划与各个专项规划、区域规划之间的衔接协调，规范各类规划编制的程序，将尽量保证规划编制过程的科学化和民主化，同时接受不将城市规划和土地利用规划纳入发展规划系列，以便使规划编制办法尽快被国务院批准，以指导正在开展的“十一五”规划编制工作。
同时被明确的包括，城市规划和土地利用规划仍各依城市规划法、土地管理法行事。这意味着，中国的规划编制体制仍基本维持现状。
这可能引来学术界更为激烈的意见。“我国持续多年的以国民经济与社会发展计划、城市规划和土地利用规划构建的规(计)划体系正面临社会经济发展实践的挑战。”中国科学院地理科学与资源研究所陆大道院士，在今年4月的国土规划咨询会议上指出，现行规划体制对国土开发和建设布局中的无序乃至失控的现象负有责任。
在部门之间的扯皮中，一个可能的收获是，“三大规划三张皮”的弊端，已渐被各方认识。但这将在多大程度上改变“规划赶不上变化”的现实？
三方敏感地带
“发改委的努力我表示理解，”中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对《瞭望新闻周刊》说，“在目前的情况下，再运用过去的计划手段就不灵了，将计划更名为规划，实质上就是要运用空间手段进行调控，这符合市场经济的潮流。”
杨保军所在的单位是建设部直属的专业规划设计机构，去年长江三角洲区域规划曾发来邀请。“大家干劲很足，上海市规划局和江苏、浙江两省的规划厅和我们开了会，后来却不了了之，因为发改委也要做这个区域规划。”杨保军说。
由市场牵动的城际协作日益频繁，城市规划已无法回避区域问题，可这正是三方敏感地带。
徐林向《瞭望新闻周刊》表达了发展规划关注区域问题的理由：“老的计划模式已不能适应市场经济发展的需要。在市场经济体制下编制发展规划，我们必须把规划内容和发展目标分分类，看哪些是市场的范围，哪些是政府规划的范围；哪些目标是指导性的，是可以靠市场完成的；哪些是约束性的，需要政府来实施。”
“我们发现，交通网络、港口设施、环境生态、空间布局等区域性内容和空间性内容，越来越成为政府规划的重点，经济社会发展的行为和布局问题，必须和空间问题结合起来，也就是说经济社会发展规划必须落地。”
“比如，钢铁工业的发展布局问题能不落地吗？交通设施网络的布局能不落地吗？这些都是经济社会发展不同领域的规划布局问题。”徐林强调。
为了加强对经济社会发展的空间指导，十六届五中全会通过的“中央‘十一五’规划建议”，提出构建区域发展的框架，其含义就是要在中国国土范围内，根据不同地区的资源环境承载条件，划定“优化开发区”、“重点开发地区”、“限制开发区”和“禁止开发区”等。“十一五”规划将据此提出主体功能分区的设想和相应的空间开发原则，以及与之配套的区域政策取向。
“毫无疑问，空间和区域政策将被作为重要的宏观调控手段，过去不问当地条件，就地取材、人定胜天、破坏自然的发展模式，必须转变。”徐林认为，在经济社会发展规划中提出空间战略问题，并不是偶然的，是科学发展观丰富了发展内涵后，对发展规划在规划内容扩展上的必然要求，也是发展规划贯彻落实科学发展观的具体表现。
“发改委感到原来的规划缺乏约束性，想增加空间的因素，即增加一些这个区域禁止建设什么，那个区域重点建设什么等内容，但这正是土地利用规划要干的事情。”国土资源部规划司副司长董祚继向《瞭望新闻周刊》解释了矛盾的由来。土地利用规划也有“禁止开发区”、“限制开发区”、“重点开发区”、“优化整合区”之类的划分。
1998年国务院机构改革，将原属国家计划委员会制定国土规划的职责划归国土资源部，原来的发展计划和国土规划由一家独揽变成了两家分治，再发展至目前各成序列，再要整合已非易事。
“在计划经济时代，发展计划管的是生产要素的‘条条’，城市规划管的是城市发展的‘块块’。那时的矛盾，是‘条条’与‘块块’的矛盾。”杨保军说。
如今，先有土地利用规划的加入，后有发展规划向“块块”的转移，矛盾的表现与以往已有很大不同。
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