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资料图片：事故现场飞机残骸。
资料图片：救援人员在事故现场打捞飞机残骸和遇难者遗体。
“11.21”包头空难的17位家属通过律师联名致函全国人大常委会，建议审查1993年国务院第132号令，认为该暂行规定违背了《民航法》的规定——
时隔一年多，去年“11.21”包头空难的17位家属，于日前通过律师联名向全国人大常委会办公厅递交了《建议对1993年国务院第132号令〈国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定〉进行审查的意见》，认为该暂行规定有违上位法《民航法》，应予撤销，并应在民航主管部门未制定出航空承运人赔偿责任限额规定之前，确定民航运输企业依据其他相关民事法律予以赔偿。这也成为全国人大最新通过相关审查违宪规定之后的第一份公民建议。
赔偿标准被指严重偏低
新修订法规审查制度
让家属看到转机
去年11月21日，东航由包头飞往上海Mu5210航班起飞不到1分钟就在机场附近南海公园坠落，机上旅客共48人全部罹难。理赔过程中，东航参照1993年国务院颁布的第132号令，“民用航空运输旅客伤亡赔偿的最高限额为7万元整”的规定，并称“考虑到消费价格总指数的变化，在上述法定赔偿限额的基础上再增加7万元，共计14万元”进行赔偿。该标准被指严重偏低。
据参与家属意见起草和修改的北京众鑫律师事务所上海分所赵霄洛律师介绍，全国人大常委会于1996年施行的《民航法》规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”。但自《民航法》实施至今已近十年，民航主管部门仍未依《民航法》授权制定相应规定，致使东航公司坚持仍按照1993年国务院132号令作为赔偿依据。
事发一年多，至今仍有七八名罹难者的家属没有接受东航的和解协议。而本月16日，全国人大常委会委员长会议完成修订和通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》让家属们看到了新希望。两《工作程序》规定，社会团体、企业事业组织及公民等认为法规和司法解释同宪法或者法律相抵触，可向全国人大常委会书面提出审查要求或建议，将由法工委接收登记，并进行研究；必要时送有关专门委员会进行审查。在法学专家指点下，家属们感到了事情由此可能出现的转机。
家属质疑1993年国务院
第132号令有违《民航法》
家属在联名意见中提出对国务院132号令的暂行规定是否违反上位法《民航法》进行审查。赵霄洛律师向记者介绍了该建议的事实与法律根据。
赵霄洛指出，在我国《民航法》和《立法法》颁布施行后，1993年的该国务院令缺乏上位法依据。我国《立法法》第七、第八条分别规定，“全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，包括基本民事制度等事项只能制订法律。而人身损害赔偿属于基本民事制度，因此，应由全国人大通过法律形式制订。该法第九条规定：“第八条规定事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要对其中部分事项先制定行政法规……”同时，1996年全国人大常委会制订的《民航法》规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”因此，只有民航主管部门制定，并由国务院批准公布的国内航空运输承运人的赔偿责任限额，才具有上位法依据。
而根据《立法法》的规定，法律法规条例等有下位法违反上位法规定的，由有关机关予以改变或者撤销。因此，家属方认为国务院132号令违反了上位法《民航法》有关“被授权机关”的规定，应予撤销。
此外，家属们认为，1993年国务院规定的该赔偿标准现在适用已严重不合理，继续依此作为赔偿依据对当事人明显不公，认为全国人大常委会有必要撤销该暂行规定及其规定的赔偿标准，并在民航主管部门未制定出承运人赔偿责任限额的规定之前，确定民航运输企业依据才其他相关民事法律予以赔偿。
评论文章：
一个“上书”公民看违宪审查程序的完善
今年8月3日，鉴于《婚姻登记条例》与《母婴保健法》相冲突，而《黑龙江省母婴保健条例》与《婚姻登记条例》相冲突的现状，我与来自北京的王金贵以中国普通公民身份，联名致信全国人大常委会，建议对《婚姻登记条例》及《黑龙江省母婴保健条例》进行审查。此事经过众多媒体报道后，许多专家也相继表示应当启动法规审查程序，然而，时至今日，我们仍然没有接到全国人大常委会对我们“上书”的答复，也没有看到全国人大常委会启动对这两个法规进行审查的报道，“上书”石沉大海，成为一种碰运气的行为。
所以，我对全国人大常委会通过的两个《工作程序》特别关心，特别是如何让普通公民提出的违法审查的建议能确实得到重视和有效地引发审查程序。客观地说，这两个《工作程序》的颁布对于普通公民的权利进一步实现还是有积极意义，比如说将经济特区法规以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，纳入审查范围，今后公民可以对这些法规与司法解释“上书”，而以前则没有法律明确规定；再如明确规定了社会团体、企业事业组织以及公民等认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究，使公民“上书”接收机关和内部程序更加明确。但是，从总体上来看，《工作程序》的颁布没有明确规定公民“上书”的相关程序性权利以保障公民“上书”更加畅通。
从这两个《工作程序》看，普通公民的“上书”的程序，是先由人大法工委接收、登记并进行研究，必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查，这里面更多规定的是人大法工委与其他部门的自由裁量作出是否需要启动违法、违宪审查的权力。至于法工委接到公民的“上书”后，是否应当答复，答复的期限多长；人大常委会相关部门是否应当每年向全国人大会议报告受理公民“上书”的件数，答复与处理的情况，纠正违法、违宪的法规与司法解释的情况等等都没有规定。因此，可以这样说，从总体上看，这两个《工作程序》还只是全国人大常委会对自身工作的权力性规定，而不是对公民和其他组织的权利保障性规定。
《立法法》是由2000年3月颁布的，至今已经有五年的时间了，但是，公民的“上书”权利至今没有能得到有效保障，令人遗憾。2003年5月，在孙志刚案进入司法程序的同时，北大三位法学博士和五位著名法学家先后联名上书全国人大常委会，要求按照《立法法》的有关规定，对收容遣送制度进行审查，这引发了国务院主动废除收容遣送的相关法规；河北一位普通农民王淑荣在从事养殖业生产过程中，发现地方法规与国家法律规定不相一致，于是上书全国人大常委会，建议修改地方法规，河北省人大常委会因此审议通过了《河北省土地管理条例修正案》。但大多数的“上书”者并没有这么幸运，绝大多数“上书”石沉大海。因此，有关机关在制定相关完善违法、违宪审查机制时，不应当仅仅考虑方便自身权力的行使，更应当考虑到如何保障公民的权利的实现。
民权与存在局限之法律的相互博弈
宪法应当进入公民的生活
十届全国人大常委会第四十次委员长会议16日上午完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(简称《法规备案审查工作程序》)的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。这是我国建立违宪审查机制的重要一步。
违宪审查，是这几年来宪法学研究领域的一个最热点问题。从山东齐玉苓案诉求受教育权的保护开始，到“三博士”以“孙志刚案”为契机要求对行政法规进行违宪审查，社会各界都给予了热切的关注。违宪审查作为一个国家支撑宪政大厦的制度性基石，它在我们法治领域的缺席，使得“宪法是根本大法”成为一句虚幻的口号。建立违宪审查制度，似乎已成为我国宪政建设中的重大课题。
法学博士秦德君曾撰写过一篇《制度设计的前在预设》一文，他指出，在政治科学中，在制度领域，事实上也存在着关于人的特性、权力的特质、理性的限度、国家实质等等的各种前在预设。违宪审查，作为制度设计之一种，与其说它的程序和实体设计很重要，那么，制度创设之前的“预设”则尤其重要。或许，正是因为受儒家所谓的“人性善”的影响，才导致我国几千年来“圣人之治”幌子下的封建专制。
美国宪政学者麦迪逊在他的《联邦党人文集》中指出，如果人人都是天使，就不要政府了。言下之意，就是人不是天使，所以需要政府。政府的统治不是天使的统治，不可能只行善不行恶——在麦迪逊看来，“纯粹的善只能是天使之为，人类做不到”。因此，违宪审查制度应该建立在对人性的合理怀疑基础上，不仅如此，也应该建立在对行政、司法甚至立法的合理怀疑基础上。用宪法限制人、政府的非理性的一面，才能维护宪法的最高权威。
古罗马法学家西塞罗认为，“最愚蠢的想法”莫过于相信一个国家的法律或习惯中的内容全都是正义的。
正因为对违宪审查的这些“前在预设”缺乏必要的认识，使我国宪法中关于宪法监督的条款长期处于虚置状态。在大多数人看来，政府天生就是为人民服务的，而国家根据民意而制定的法律，似乎也不容置疑。如今，我们正逐渐认识到，这种观点至少不是完全正确的。宪法作为根本大法，谁也不愿意看到这部神圣的法典远离公众生存空间，而成为大而无当的“闲”法。宪法，与其他的法律相比，了解它的人更多，学习起来也更容易，有理由相信，宪法理应成为公民的一种生活方式。而违宪审查，正是这种生活方式的普及手段。
民权与“恶”法博弈的公正平台
对于全国人大明确违宪审查程序的举措，有学者认为程序的出台为违法违宪审查奠定了制度基础，这是我国建立违宪审查机制的重要一步。笔者相信，随着机制的逐步健全，违宪审查制度必将发挥积极的作用，而让我感到欢喜鼓舞的，是通过这一系列程序的建立，有利于从根本上剔除恶法，彰显民权。
应当看到，法律本身是有“善”“恶”之分的，由于法律自身的局限性，在现实中并非所有的法律都有利于公民权利的保障。设立善法，剔除恶法是法治文明的要义。现实中，如果面对的是行政滥权，我们有行政法律等对其进行规制；如果面对的是审判不公，我们还有司法监督作为相关的保障。但是，如果我们遭遇的是本身不合时宜甚至不合法理的所谓“法律法规”，又当如何呢？
“无救济则无权利”。在法律还不够完善时，在法律的实现还不尽如人意时，尤其是当法律在实施中侵犯到宪法赋予公民的神圣权利时，就迫切需要为公民构建一个权利救济的有效平台。违宪审查机制的设立正是这样的一个平台，此次全国人大常委会修订《法规备案审查工作程序》和通过《司法解释备案审查工作程序》，无疑是为公民维权提供了一个看得见的正义之路。
进一步来看，这也是“良法之治”的本意所在。亚里斯多德说过：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律”。法律本应是各方利益平衡和协调的结果，经过博弈之后的法律，才是真正的“善法”，方才有公信力和执行力，才能成为代表广大人民意志和利益的社会“公器”。违宪审查制度的设立，其意义就在于通过程序的设计和规范，为公民行使权利和表达意志提供了一个可行的途径。如此，宪法就在社会生活中发挥了实实在在的作用，成为活生生的公民权利的捍卫者，而不能变成徒有虚名的“空中楼阁”。
从《立法法》明确全国人大有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规及公民个人可以提出审查建议到法学博士、律师和公民向全国人大提请违宪审查；从全国人大设立法规审查备案室到如今的审查程序的详尽明确，我国的违宪审查机制正在逐步健全和完善。作为法治最核心的要点的宪法之治，离公民越来越近，这足可让我们期待。
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