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户籍制度改革不能靠户口一迁了之，而要着眼于搞好城市综合配套改革
在宁夏银川市摆水果摊的董林已经经营了快十年了，他家在永宁县农村。做小生意这么多年，赚了些钱，在银川市买了营业房。银川市放宽户口限制已有两年，小两口却没有去办理迁户手续。
“城市户口”为何对董林没有吸引力？他告诉《瞭望》新闻周刊：“我打听过了，换了银川市户口没有什么实际意义，低保享受不了，医保享受不了，除了孩子上学外，没什么实惠。社会生活方面照样受歧视。”
近年来，全国十多个省市探索实施了进一步改革户籍管理制度的政策措施，主要是建立城乡统一的户口登记制度，进一步放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母(简称“三投靠”)落户的条件限制，进一步放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，进一步放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度等。有关户政管理部门负责人日前指出，这些户籍改革措施解决了一些现实的突出问题，在服务经济社会和加快城市化进程方面起到了积极的作用。
随着户籍制度改革向深水区推进，一些地方开始感受到多种壁垒。《瞭望》新闻周刊近日在河南、广东、宁夏等省区进行户籍制度改革调查中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等等并没有完全消除，这些壁垒正制约着户籍管理制度改革的进程。
接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家认为，全面推进户籍改革的目标是解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的，不研究解决好相关的社会经济政策问题，不破除各种壁垒，户籍管理制度改革将难以全面稳步推进。
瞄准城乡户籍一体化目标
《瞭望》新闻周刊就户籍制度改革专题调查时了解到，我国许多地方新一轮户籍改革的主要特点是以“城乡一体化”为目标，旨在通过全面推进改革，打破原有的城乡二元社会结构，建立城乡统一的户籍登记管理制度。
据广东省公安厅介绍，广东省全面推进户籍管理制度改革的意见，近年来经省公安厅拟定后，已于2005年11月报请省政府审定，目前仍在审定中。这次改革意见中提出：在全省范围内取消农业、非农业、自理口粮及其他类型的户口性质，实行城乡户籍登记管理一体化；按照在实际居住地登记户口的原则，建立并完善实有人口登记管理制度。
记者在佛山市采访时了解到，佛山市政府已于2004年7月颁布并实施了一元化户籍管理制度改革的总体意见和实施细则，要求改变现行城乡分割的户籍管理模式，统一全市户籍管理。从2004年7月1日起，佛山市辖区户籍人口统一登记为“佛山市居民户口”，取消了原有的户口性质的划分。市里还提出，条件成熟时，将实行本市居民户口五区互通。
“过去的户籍改革主要是为解决户口管理中的突出问题，现在基本上是实行按实际居住地登记户口”。河南省公安厅户政办主任黄清太在接受采访时介绍说，这是目前河南全省较为统一的户籍改革内容，即按有合法固定住所为条件，按实际居住地进行户籍登记。郑州市公安局户政科科长冯建坤介绍，郑州市在2003年就取消了农业、非农业户口性质，实行一元制管理，统称为“居民户口”。
据记者了解，2005年河南省出台了《关于进一步促进城镇化发展的意见》，今年又出台了《关于城乡一体化试点工作的意见》，这两个文件都涉及到进一步深化户籍管理制度改革问题。黄清太介绍说：“根据省里的意见，省公安厅最近也出台了推进城乡一体化户籍改革的意见，原则上确定：取消农业、非农业户口，统称为居民户口，改二元制为一元制。”
河南省发改委调研员张富生告诉记者，最近公布的《河南省城镇化“十一五”规划》已明确提出，河南省将按照城乡一体化要求，实行城乡统一户籍管理，在全省推行按实际居住地进行登记的户籍管理制度。此前，河南省的鹤壁、济源和巩义、偃师、新郑、义马、舞钢等7个试点城市开展了城乡一体化工作，城乡居民将按照实际居住地址统一登记为“居民户口”。
不断放宽准入和迁移条件
河南省公安厅户政办主任黄清太告诉《瞭望》新闻周刊，河南新一轮户籍改革的内容还包括：直系亲属投靠不受年龄、婚龄限制；规划区范围内人均土地不足三分的“城中村”农民，成建制地转为城市居民；大中专毕业生、专业技术人才可自愿选择就业居住地，先落户再就业。他说：“随着户籍改革的进程，对这几大类人口的迁移准入条件正逐步放宽。”
在河南省鹤壁市，城乡一体化户籍改革也有新的特点，如取消了“农转非”计划限制，实行有合法固定住所、有稳定职业或生活来源条件下的准入制度；前来投资、兴办实业和购房，不受时间长短、投资数额、纳税数额的限制即可迁入；取消了夫妻投靠在居住时间上的限制，取消了父母投靠子女对身边有无子女的限制，取消了子女投靠父母对子女年龄的限制；增加了投资投劳人员、外来务工人员符合一定条件即可入户的内容。
而新乡市出台的深化户籍制度改革政策，则针对外来投资、经商、购房人员和技术性人才放宽了条件，在2001年户籍改革的基础上，取消了劳动合同、资金规模、务工年限、亲属随迁的限制，降低了城市准入门槛。市公安局户政科副科长程英武说：“这等于打破了当前户籍政策的底线。”
广东省公安厅介绍，广东省将建立不同城市的准入制度，以准入条件取代各类进城人口控制指标；解决投资迁移与技术迁移问题，进一步放宽科技人员来工作的入户条件，鼓励投资置业的人员办理省内户口；进一步放宽直系亲属投靠的入户条件，切实解决夫妻及未成年子女的投靠入户问题；在全省的总体框架下，各地可以根据自身的发展要求，制定相应的人口迁移政策。
近年来，广东各地公安机关积极探索本地区的城乡户籍管理制度改革。广州市在2003年以来先后推出了多项政策，改革了“农转非”和人口增长调控管理办法，取消了“农转非”人口控制计划，将夫妻投靠的年限由10年放宽至5年，并明确了以准入条件取代按计划指标审核落户的办法。
深圳市也相继调整了户口迁移政策，出台了多份配套文件，全部取消了“农业”户口性质，新增投资纳税入户政策，并将夫妻投靠的年限放宽至2年。中山市也于今年5月出台了户籍迁移若干规定和实施细则，放宽对落户条件的限制。其他中小城市对夫妻投靠、老人投靠子女入户基本上已不设条件限制。
佛山、中山等地实施了大学本科以上人才先入户后就业的政策；韶关、江门等地对暂住一定年限以上，有固定住所和稳定生活来源即可办理入户；汕头、珠海、清远、惠州、茂名等地的居民则可以通过购买或自建一定规模的合法住房办理入户。
为完善流动人口管理服务工作，促进人才引进，上海、山东、重庆和辽宁省沈阳市相继建立了居住证制度。山东省规定，凡属该省引进的人才，发给《山东省外来人才居住证》，享受当地居民的同等待遇。重庆市则在暂住人口中全面实施居住证制度，取代原有的暂住证。沈阳市于2003年开展了人才居住证的办理工作，从2006年5月1日起，该政策的办理对象已扩大到暂住人口。
配套政策仍难到位
河南省鹤壁市居民张汉其由农民户口转成城市户口后发现，这只是名称上的不同，计生、医疗、低保等政策待遇还是按农村待遇，只有孩子上学享受城市户口便利。
鹤壁市建设局副局长彭树勇介绍说，户籍制度改革，农民的积极性是关键，但据调查，鹤壁市有84%以上的农民不愿意放弃土地承包权，对换户口没有积极性。相当多的人进了城也不愿迁户口，因为迁了户就不能享受农村合作医疗、两免一补等优惠政策，而城市的社会福利待遇一时又享受不到。很多打工、做买卖的人也没有迁户口的动力。
鹤壁市卫生局副局长王玉峰介绍说，虽然户口改了，但是目前的政策是农民迁户后，暂时不能享受城市医保，允许5年内继续享受农村合作医疗，由城市卫生部门指定卫生医疗点就医。
记者在郑州、银川、新乡、鹤壁、广东佛山、东莞等城市采访中发现，一些群众对户籍改革存在不满情绪。宁夏固原市许多农转非的群众由于长年未能享受城市待遇，反而失去了退耕还林、两免一补等农村优惠措施，纷纷要求非转农，在户口上呈现返乡潮。
为什么出现这种情况？河南、广东、宁夏等省区公安部门反映，其实户口改革的难点不在户口本身，而是户口背后附带的社会利益。说简单点，公安部门可以迅速将户口变更，但由于配套改革成本很高，致使社会各部门的配套政策一时难以到位。
户口迁移的限制减少，城市人口机械增长速度可能加快，随之给城市最低生活保障、优抚安置、教育以及基础设施等造成压力。湖南省预测，2006年至2010年，全省城镇人口机械增长约564万人，城镇居民最低生活保障人数将增加78万人，未来5年城市生活、生产污水处理量将增加5.1亿立方米。广东省预测，2006年至2010年，农村人口进入城市落户约为480万人，优抚安置费用每年将以10%的速度递增。
鹤壁市有关部门预测，放宽准入后鹤壁市受冲击最大的是教育、卫生、社保等公共服务领域和基础设施的承载能力。如对社会保障资金额很大，每增加一名参保人员需增加管理成本21.65元／年。而在城市低保方面，需要资金26460万元，净增加财政支出23500万元。如果上级不加大转移支付力度，鹤壁市资金缺口太大，无法实现应保尽保。
实施户改至2010年，鹤壁预计增加10万城市常住人口，需要新增住房300万平方米左右。拉大城市框架，进行道路、供排水、污水处理、供热、燃气管网、垃圾处理、城市绿化、市政公共设施等各项城市基础设施建设，需增加道路建设投入6.75亿元、供排水、污水、供热管网建设投入4.68亿元，加上垃圾处理厂建设、城市绿化、市政设施等合计投入约需12亿元。
所有这些，都是对财政的压力。由于鹤壁市没有申请改革专项资金，试图探索一条具有普遍意义的户改之路，而对巨额资金缺口，只能采取过渡性措施，户口虽改，配套政策暂时不能跟进，在医疗、社会保障、计划生育、养老保险、失业救济、退伍安置等诸多方面仍然按过去的办法区别对待，过渡期为5年。但是5年之后怎么办，仍然没有一个明确的说法。
广东省佛山市实行城乡一体化后，由于一些配套政策难以协调，导致各部门仍按自己的标准统计数字和执行政策。如在村改居方面，民政部门统计还有476个村，而农业部门考虑到有些村改居没有实质性转变，只是名称变化，便统计还有580多个村。计生部门在户口一元化后还保持二元管理，继续执行广东省的计生办法，甚至超生罚款也还是两个标准，即城市户口超生罚14万元，农村户口超生罚8万元。此外，各地一个普遍存在的问题是复员军人的安置问题，也没有实现一体化。还是城市、农村区别对待。
破除壁垒需综合改革
一些专家指出，如果城市公共产品与服务不能承载过多人口，新进城的人就有很多相关利益享受不到。因此户籍制度改革要想切实取得成效，不能靠户口一迁了之，而要着眼于搞好综合配套改革。
宁夏回族自治区公安厅治安总队政委梁晓明认为，目前开展户籍管理制度改革，其重点和难点应该是相配套的政策和制度设计，并且无论从长远发展的角度，还是从维护公民权益、保障群众利益的角度，这些政策和制度都必须进行改革和创新。
有关专家为此建议：一是要逐步建立健全城乡统筹的就业制度。建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡、在不同地区间的有序流动。
二是要建立更大覆盖面的社会保障制度。扩大城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育等保险制度的覆盖面，建立适合农村地区，并与城镇衔接的养老保险制度；完善适合城镇灵活就业群体(包括外来工、农民工、离乡又离土的农民)的养老保险和医疗保险等社会保险制度，以及对城镇困难群众的医疗救助制度；抓紧健全覆盖城乡的多层次医疗服务体系，保障农村人口迁移与就业的安全有序。
三是要积极推动城乡教育事业均衡协调发展，最大限度地满足城乡居民多样化的学习需求、就业需求和农村劳动力转移需求。
四是积极探索城乡一体化征兵、优抚安置新机制。其他与户籍改革有关的土地、选举等制度和政策，也应积极开展调查研究，密切配合，及时作出相应的改革和调整。认真做好户籍管理制度改革后的计划生育工作衔接。
一些地方反映，鉴于户籍改革涉及的教育、社会保障、农村土地承包等多项政策均属国家法律法规和中央事权调整范围，建议国务院和相关主管部门提请全国人大修订完善相关法律法规，调整国家宏观指导政策。
专家认为，户籍改革还应当坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性。我国人口总量大，地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方足够的自主权。如上海、广州等地提出，户籍管理制度改革要充分考虑特大城市与中小城市的不同情况，允许北京、上海、广州等特大城市根据地方实际，制定具体政策。
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