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2007年第3号(总第21号)：“天然林资源保护工程资金审计结果”(07-5-16)
天然林资源保护工程资金审计结果
(二○○七年五月十六日公告)
根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署于2006年下半年对云南、四川、甘肃、山西、河南、内蒙古、吉林和黑龙江(含大兴安岭林业集团公司)8省(区)及其所属的33个县、森林经营局、林业局(以下简称县、局)2004至2006年6月国家和地方投入的天然林资源保护工程(以下简称天保工程)资金进行了审计，对部分工程实施以来的效果等情况进行了调查。
一、基本情况和审计总体评价
国务院2000年批复的长江上游、黄河上中游地区和东北、内蒙古等重点国有林区天保工程实施方案(以下简称《实施方案》)，确定从2000至2010年在17个省(区、市)实施天保工程，规划投资962亿元。这次审计的8省(区)2004至2006年天保工程计划投资159.7亿元；截至2006年6月，实际到位资金143.4亿元，为计划的89.8%，其中中央资金全部到位，地方配套资金到位42.7%。此次审计资金总额为49.3亿元，占8省(区)实际到位资金的34.4%。
审计结果表明，按照《实施方案》，国家林业局在实施天保工程中发挥了组织、协调、指导和监督作用，8省(区)人民政府在加强工程资金管理、加快生态公益林建设、落实森林资源管护责任、做好森工企业富余职工分流安置工作等方面积极组织开展工作，天保工程建设总体进展顺利。
(一)落实责任，加强管理，资金使用逐步规范。国家林业局认真组织落实《实施方案》中关于工程实施的目标、任务、资金、责任“四到省”的要求，明确了省级政府对工程实施负全责。8省(区)人民政府按照“四到省”的要求，将目标和任务层层分解，并逐步建立资金管理内控制度及资金安全责任追究等制度。重点国有林区大多成立了会计核算中心，集中核算天保工程资金。国家林业局每年组织对天保工程资金管理和项目实施情况进行核查，8省(区)开展了自查，使天保工程资金拨付、管理和使用逐步规范。
(二)公益林建设任务和森林资源管护责任基本得到落实。一是按计划完成了公益林建设任务。2000至2006年，长江上游、黄河上中游地区的云南、四川、甘肃、山西、河南和内蒙古等6个省(区)共完成公益林建设任务6997万亩，为计划数的101%；造林质量基本符合国家验收标准。二是按《实施方案》要求落实了森林管护责任。审计调查的33个县、局均采取了近山区家庭管护承包经营、远山区封山育林等措施。截至2005年底，签订管护合同的森林管护面积为1.43亿亩，为《实施方案》要求的105%。
(三)森林采伐限额指标得到有效控制，基本实现天保工程木材产量调减的目标。“十五”期间，国家林业局严格按照国务院批复的年度森林采伐限额指标给各地下达木材生产计划指标(为采伐限额指标的75.8%)。按照《实施方案》确定的目标，从2000年起，长江上游和黄河上中游地区内的5省(区)全面停止了对天然林的商品性采伐；东北、内蒙古国有林区逐步调减木材产量，到2003年严格执行了木材减产计划，2005年木材产量比1997年调减了39.5%，基本实现调减40%的目标。
(四)森工企业富余职工安置任务总体完成。根据《实施方案》要求，8省(区)共有61.2万森工企业富余职工列入分流安置计划。至2006年6月，已分流安置69.5万人，为计划的113%。其中一次性安置30.3万人，为计划数的106%；转向森林资源管护、营造林和其他方式安置39.2万人，为计划数的120%。
审计发现，由于《实施方案》编制时间紧，工程实施跨度期长等原因，在工程资金使用效益、促进森工企业发展和职工收入水平提高、确保森林资源安全等方面，还存在一些需要纠正和改进的问题。
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二、审计发现的主要问题及建议
(一)天保工程部分资金使用违规和效益不高。
一是违规使用天保工程资金1.3亿元，占审计资金总额49.3亿元的2.7%。其中一些部门和单位挪用8007万元，虚报冒领2249万元，滞留未拨2978万元，超标准建设等280万元。如甘肃省迭部林业局虚报冒领森工企业富余人员一次性安置补助资金2128.4万元，主要用于借给下属公司和林场搞房地产开发及企业经营等支出。云南省香格里拉县(国家扶贫开发工作重点县之一)计划建设49块天保工程宣传碑(牌)，每块投资0.27万元，总投资12.3万元。在实际建设中搞铺张浪费，建成的9块宣传碑(牌)，平均每块碑(牌)支出11.84万元，共投资106.6万元。
二是森工企业基本养老保险中央财政补助资金结余较多。天保工程实施以来，中央财政每年给予森工企业的养老保险财政补助，一直是按照《实施方案》确定的1997年在职职工缴费人数和标准“固定不变”拨付的。但森工企业分流安置富余职工后，在职职工人数大幅减少，造成森工企业取得的中央财政这项补助资金使用不完，结余较多。审计抽查云南、四川、甘肃、山西和黑龙江5省的有关部门和单位共结余这项资金2.4亿元，占同期中央财政拨付给的养老保险补助资金的33.4%。
(二)森工企业负担重。
一是东北、内蒙古重点国有林区森工企业实施天保工程以来，上缴给上级管理部门的管理费和利润逐年增加，这样做虽不违反规定，但使企业负担逐年加重，在一定程度上抵消了国家天保工程补助资金发挥的作用。大兴安岭林业集团公司等5家森工集团公司2000至2005年得到中央财政补助资金213.8亿元，用于其下属森工企业森林管护和基本养老保险等支出，但同时5家森工集团公司又要求下属森工企业逐年增加上缴的管理费和利润，2005年上缴额为2000年的1.5倍，6年共计26.9亿元。
二是国家对天保工程区森工企业免除债务的政策未能全面落实。2005年6月，国家下达给8省(区)天保工程区第一批森工企业金融机构(包括银行和金融资产管理公司)债务免除额共78.5亿元。至2006年11月，尚有49.1亿元未予免除。在这49.1亿元中，有34.9亿元(占71%)应由有关金融资产管理公司予以免除，但由于对金融资产管理公司处置这部分债务所发生的损失如何补偿没有明确政策规定，导致这部分债务未能免除。
(三)天保工程区存在影响森林资源安全的问题。
一是滥伐盗伐林木。据28个县、局提供的资料，2004年滥伐盗伐林木1882立方米，2005年为4146立方米，上升120.2%。2003至2004年，河南省洛阳市公路管理局未经许可在天保工程区内占用林地71亩建设公路，擅自砍伐林木281立方米。2005年，黑龙江省呼玛县兴安矿业有限责任公司在未取得采矿权的情况下，在天保工程区内开采铁矿，违法占用林地89亩，毁坏林木35立方米。
二是森林后备资源受到威胁。如2005年，龙江森工集团按照天保工程定产执行的采伐量中，有70%是属于森林后备资源的近熟林和中龄林。主要原因是应作为木材生产主要资源的成熟林和过熟林的蓄积量(不包括禁伐区的)仅占其森林总蓄积量的4.3%。又如黑龙江省大兴安岭林区2005年森林蓄积量与天保工程实施前的1997年相比，成熟林和过熟林蓄积量减少了41%。这表明符合木材生产要求的主要资源在不断减少。
针对审计发现的问题，审计署已依法出具审计报告，并下达审计决定书。同时提出如下建议：
第一，调整《实施方案》有关内容。天保工程实施6年多来，森工企业职工人数、养老保险缴纳标准、物价水平以及森林资源状况等，与天保工程实施初期相比已经发生较大变化。《实施方案》确定的有关政策已不符合或不完全符合现实情况。国家有关部门应从实际出发调整《实施方案》有关内容。一是根据森工企业职工人数、工资和物价水平等变化情况，动态安排基本养老保险等财政补助资金额，以提高资金使用效益。二是进一步合理调减东北、内蒙古重点国有林区的木材产量，以促进森林后备资源的恢复与增长。三是重视并研究解决地方配套资金不到位的问题，以更好保证天保工程建设资金的需要。
第二，减轻森工企业负担。目前森工企业的负担既包括历史遗留的债务负担，也含有森工企业政企合一和企业办社会的管理体制所带来的负担。为解决森工企业负担重问题，一是国家有关部门应尽快协调和全面落实债务免除，二是林业主管部门和相关部门以及天保工程区各级政府应按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》要求，加快推进国有森工企业改革，进一步完善其法人治理结构。
第三，强化监督管理。林业主管部门和相关部门以及天保工程区各级政府应切实纠正或督促纠正在审计、核查和自查中发现的挤占挪用等违规使用天保工程资金的问题，不断完善天保工程资金监督管理制度，加大对滥伐盗伐森林资源行为的打击力度。
三、审计发现问题的整改情况
国家林业局和8省(区)人民政府对审计查出的问题十分重视。国家林业局提出重点做好7项工作：一是召开天保工程审计问题整改工作电视电话会议，要求各地有针对性地制订落实整改措施，同时部署开展天保工程实施情况大检查。二是进一步完善工程建设的规章制度。主要针对工程实施中的重点和薄弱环节，建立完善相关制度与监督制约机制。三是加大对各地整改工作的督办力度。派出督导检查组，对问题较多的省区进行重点督办检查。对整改工作不力的省区，将采取通报批评、停止拨付工程资金等措施。四是今年上半年对没有纳入2006年审计范围的部分省区天保工程资金的使用情况进行稽查。五是积极会同发展改革委、财政部做好天保工程实施方案调整工作。六是加强各级管理人员和工程技术人员的培训，提高政策水平和业务能力。七是加强对森工企业改革的研究指导，协调落实相关政策，切实减轻森工企业负担，为天保工程建设和森工企业改革创造良好条件。截至2007年1月，各地整改工作已初见成效，已整改违规资金5093万元，占审计查出违法违规问题总金额的37.7%。其中云南省、黑龙江省、内蒙古自治区和山西省已全部整改完毕。
附件：
审计的8省(区)名单附件审计的8省(区)名单
1.云南省(属于长江上游地区)
2.四川省(属于长江上游地区)
3.甘肃省(属于黄河上游地区)
4.山西省(属于黄河中游地区)
5.河南省(属于黄河中游地区)
6.内蒙古自治区(属于黄河中游地区和内蒙古重点国有林区)
7.吉林省(属于东北重点国有林区)
8.黑龙江省(含大兴安岭林业集团公司。属于东北重点国有林区)
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