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统筹城乡就业是
政府工作的一项重要职责
莫荣
党的十六届六中全会提出，强化政府促进就业职能，统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，加强大学毕业生、退役军人就业指导和服务。统筹城乡就业已经成为政府工作的重要职责。
一、统筹城乡就业的概念和内容
统筹城乡就业，就是从我国经济社会城乡协调发展的大局出发，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，贯彻以人为本的要求，在搞好城镇就业再就业工作的基础上，大力推进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，从体制、政策和工作体系入手，建设城乡一体化的劳动力市场，促进城乡劳动者实现比较充分的就业。
统筹城乡就业，要抓好城市就业、农村就业和农村劳动力向城市和非农产业转移就业三方面的工作，三者不可偏废，当前的重点应该逐步转移到农民工问题上。统筹城乡就业的基本目标是促进城乡劳动力市场一体化和农村劳动力的有序和稳定转移，不断理顺和优化城乡就业关系，努力扩大城乡就业，提高城乡就业的现代化水平。
统筹城乡就业的主要内容有三，一是解决劳动力转移的非农产业需求问题。这属于宏观经济和产业政策范畴。即通过实行合理的宏观经济政策特别是产业政策，促进农业和非农产业的发展，以扩大就业、促进农村劳动力转移。这主要解决劳动力转移的机会问题。同时，通过教育培训事业的发展，提升劳动力素质和技能，以适应产业的发展和结构的提升，这主要解决劳动力转移的能力问题。二是解决劳动力转移和城乡一体化就业的制度和政策环境问题，使劳动力转移的制度性障碍得以清除。劳动力的配置具有相对的稳定性和较高的效应，劳动者转移后的劳动保障权益能够得到保障，从而解决“转得出”和“留得住”的问题。三是解决供求连接问题，关键是要发挥劳动力市场的作用，减少劳动力市场信息供求错位，强化工资杠杆机制的作用，从而使农村劳动力向非农产业转移畅通无阻。统筹城乡就业，促进农村劳动力稳定转移，涉及多个部门的工作，牵涉到各方面的利益，因此不是劳动保障部门一家的事，需要各部门、各方面协同合作，共同推进。
二、统筹城乡就业的原则和重点
统筹城乡就业应该遵循的原则：一是立足当前，着眼长远。解决当前突出问题与建立长效机制相结合，重点放在建立长效机制上；通过全面贯彻落实已有政策，推动制度的创新和转变，以制度创新进一步保证政策的落实。二是配套改革，解决深层次的制度问题。三是因地制宜，分类指导。大城市与中小城市、输出地与输入地、沿海地区与中西部地区的重点不同，应根据实际情况确定工作重点。四是循序渐进，逐步推进。
从城乡就业结构发展演变的规律看，统筹工作的重点和关键还是促进农村劳动力的转移。统筹城乡就业是对传统二元就业制度的变革，是新时期就业工作重点转变的重要内容。其中，关键的问题是处理好政府和市场的关系。统筹城乡就业的主体是政府，但政府不能包办城乡就业，而是要培育和发展劳动力市场，调整和完善宏观经济政策和产业政策，利用市场机制和政策导向，同时辅以必要的行政手段，促进城乡就业协调发展和结构升级，促进城乡劳动力享有平等的就业机会。在统筹城乡就业方面，政府应着重抓住统筹城乡就业规划与宏观调控、统筹城乡就业促进、统筹城乡就业管理与服务、统筹政府在城乡就业方面的职能和责任等几个核心环节。
农民工已经成为产业大军的主力，是城市社会经济发展的重要力量。为改善农民工就业环境，保护农民工的权益，维护社会的和谐与稳定，中央政府发布了一系列文件，出台了一系列政策和措施。但目前农民工的问题仍然十分突出，如工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、社会居住等公共服务严重不足等。
统筹城乡就业的政策在于建立“三个体系，两个制度”。建立健全管理城乡就业的组织体系，统筹规划和管理城乡就业工作。建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，为城乡劳动者就业、再就业、转移就业提供有效服务。健全劳动用工管理制度，切实维护城乡劳动者权益。完善社会保险制度，妥善解决农村劳动者的社会保障问题。
只有加强统筹城乡就业的政策，才能解决统筹城乡就业中存在的各种问题。
(作者：劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员)
完善劳动力市场的
政策着力点
杨宜勇
目前中国的积极劳动力市场政策不具有普遍性，主要是针对城镇的四类人：一类是国有企业的下岗职工；二类是国有企业的失业人员；三类是国有企业关闭破产需要安置的人员；四类是享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。实际上受助人员大部分仍然是源自国有企业的下岗失业人员。其原因是沿袭计划经济时期形成的路径依赖。所以，未来中国积极的劳动力市场政策应该实现更大范围的公平，覆盖所有需要帮助的人群。因此，一方面应该覆盖城镇所有劳动者，在中国迈向工业化、城镇化和现代化的过程中，经济结构和社会结构的调整将不断加剧，结构性失业将是今后相当长一个时期以内难以避免的现象。因此，积极的劳动力市场政策除覆盖国有企业下岗失业人员以外，还应该惠及集体企业、私营企业和三资企业的下岗失业人员。除覆盖“4050”人员以外，还应该惠及失业的大学生、高中生和初中生。另一方面，应该覆盖农村劳动者。在中国，农民，特别是农民工是劳动力市场上的弱者。公共财政政策的阳光雨露应该普照到他们的身上。中国积极劳动力市场政策边际效应大幅度递减的现象就是其目标人群的排他性造成的。
未来劳动力市场政策的着力点是：
1.扩大就业总需求，前移积极劳动力市场政策的重心
从宏观层面上看，积极的劳动力市场政策指以促进就业为取向的宏观政策体系，即不仅要将就业作为经济增长的前提和经济运行的结果，而且要将其作为经济发展的基本目标，在产业结构和产业布局的调整以及经济增长方式和增长速度的确定等重要决策中，充分考虑各项措施的就业效应，将能否促进就业增长作为宏观经济决策的基本原则。“十一五”期间，从经济结构和企业结构的角度来看，为扩大就业需求，中国要大力发展劳动密集型产业和中小企业。当劳动力市场供求矛盾突出、失业压力较大时，各级政府要通过积极的就业投入政策和产业结构调整政策，促进劳动密集型产业的迅速发展，以提高经济增长的就业密度，并大力发展就业容量大、投入少、见效快的第三产业和民营企业。
2.深化体制改革，全面促进城乡劳动力市场一体化
推进建立全国统一劳动力市场。把促进农民劳动力转移就业作为就业工作的重要内容。目前城市里一方面有人没事干，另一方面有事没人干。通过积极的劳动力市场政策，在城镇内部并不能完全解决这一问题。而大量农村剩余劳动力可能填补一些城镇没有人干的岗位。因此，实现城乡劳动力市场一体化，加快劳动力流动很有必要。首先，要建立城乡统一的就业登记制度，这是一项基本不涉及利益关系调整的基础性工作，是一个阻力最小的突破口。在农村普遍建立就业登记制度，对农村剩余劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，并以登记失业人员的就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准，可以改善目前积极劳动力市场政策只关注城镇下岗失业人员的不合理状况，提高再就业工作的效率，促进社会公平。与此同时，要大力发展中心城镇，加快农村的城镇化进程；并主动适应城镇化发展的需要，积极推进户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革。
3.构建协商机制，全社会共同促进就业工作
改进积极劳动力市场政策的效率，必须通过政府、雇主和工会组织密切协作，协同促进就业工作。中国目前有再就业工作联系会议制度，但是仍然是政府唱主角。就业不仅要靠市场机制，还要有社会机制，要通过完善政府、雇主和工人(或者工会组织)三方协商机制全面促进就业，这也是和谐社会机制建设的重要内容。市场经济条件下的政府就业目标不是完全就业，而是充分就业。通过市场机制配置劳动力资源，使劳动力供给与需求趋于均衡的就业量就是充分就业量。充分就业是经济运行效率提高的重要保证。
4.减少就业歧视，增进劳动力市场的公平
在构建社会主义和谐社会过程中，关注并全面提高就业质量，缩小不同人口群体之间就业质量的差异，减少就业歧视，这对维持社会稳定、保证社会公正非常重要。国家要从厘清劳动力商品属性与劳动者的主人翁地位、劳动力市场的竞争性与稳定性、劳动力市场上的个人行为与组织行为三种关系的高度，尽快制定《公平就业法》、《劳动监察条例》、《劳动力市场管理条例》等相关配套法规。
5.树立普惠意识，加强对新增就业人口中弱势群体的关注和就业扶持
未来积极的就业政策应该由针对部分人群的特惠政策走向针对所有人群的普惠政策。在解决下岗失业人员再就业、农民工进城就业环境问题的同时，要加强对城镇新增就业群体就业问题的关注。要加强对长期待业人员的系统调查，以准确了解和判断其构成特征、就业状况、生活状况以及社会需求。重新定位劳动预备役制度，理顺失业登记、就业培训、职业介绍等就业服务与劳动预备役的衔接，清除强制性认证造成的就业门槛，发挥其提高劳动者就业技能、促进就业的作用。在制定和完善积极的就业政策时，要将长期待业的毕业学生和失地失业农民纳入政策体系之内。
6.以职业教育为重点，推动高中阶段教育的普及
加大人力资本投入，不断提高劳动力素质，是消除结构性失业和鼓励创业的不二途径。在城镇，逐步普及高中阶段教育是化解失业风险的重要手段。职业教育应成为高中阶段教育尤其是乡村高中阶段教育发展的重点，就业导向是其发展的重要原则。从实践来看，只有能够将劳动力市场需求与课程设置相结合的职业教育机构，才能得到很好的发展。因此，要加强行业协会和企业合作，建立职业教育与就业岗位需求之间的纽带，适应经济发展需求。推动教育和培训的地区合作，实现教育需求与教育资源、就业岗位供给与劳动力供给的有效配置。
7.密切关注国际市场，积极防范贸易摩擦对劳动密集型行业的负面影响
目前，我们在国际市场上具有比较优势、易引发贸易摩擦的行业大多是劳动密集型、吸纳人员就业多的关键行业。在当前严峻的就业形势下，这种国际贸易摩擦对就业产生的影响应当引起高度的重视。今后将我国的就业问题纳入整个世界经济的大环境中来考虑，全面认识加入WTO以后我国就业面临的机遇和挑战，在对外开放的经济环境中考虑就业问题。一要在制定各项促进就业和再就业政策时，充分考虑对外开放条件下的有利和不利因素，取利去弊。二是要采取稳健的汇率调整机制，将其对就业的负面影响降到最低。三要针对贸易摩擦和汇率变动等不确定性因素增加的情况，在全国特别是贸易摩擦集中的行业、地区建立相应的失业预警系统，密切关注贸易摩擦、汇率变动对有关行业的就业造成的影响，提出应对措施。
8.改进劳动统计，完善劳动力市场信息系统建设
我国的劳动统计系统应逐步按照国际通行的标准，规范我们的统计行为，包括指标设置、指标定义、调查方法以及数据的发布方法等。因此借鉴外国经验，改进我国现行的就业失业统计已势在必行。要尽快建立起有权威和信誉的全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度。要适应市场取向就业制度改革的需要，切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村剩余劳动力有序转移提供优良的信息服务。
9.健全国家劳动法律体系，依法改善劳动力市场
在“十一五”期间，中国要切实维护劳动者合法权益，以适时出台《促进就业法》、《社会保险法》和《劳动合同法》为重点，全面充实我国劳动力市场的法律框架，使之逐步完善。要利用各种媒体和手段，广泛宣传劳动就业法律法规，进一步强化用人单位的社会责任，建立企业劳动就业的诚信评价制度，促进劳动力市场主体自觉守法。要不断完善劳动关系三方协商机制，建立健全集体协商和集体合同制度。要努力改善农民进城就业环境。清理和取消针对农民进城就业等方面的不合理限制，完善针对农民工的就业服务。
(作者：国家发改委经济研究所副所长、研究员)
逐步完善统筹城乡就业的
法制环境
张丽宾
统筹城乡就业，是国民经济和社会发展“十一五”规划纲要确定的一项重要任务，也是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会、促进城乡协调发展的一项重要措施。国务院明确提出，要组织有条件的地区进行统筹城乡就业试点，为全面推进统筹城乡就业工作积累经验。从2006年开始，20个省48个市开展了统筹城乡就业试点工作。
从全国和各地出台的试点方案和试点经验看，不论是城乡统筹就业步伐较快的东部地区，还是步伐较慢的中西部地区，统筹城乡就业的制度和政策措施已比较完善，但是，都几乎没有制定或准备制定关于统筹城乡就业的法律法规。这种状况将可能导致相关制度、政策措施难以落到实处。
第一，从依法行政的角度看，需要加强统筹城乡就业的相关立法。
我国《宪法》明确规定，要“依法治国，建立社会主义法治国家”。为全面落实“依法治国”方略，国务院发布了《全面推行依法行政实施纲要》，明确提出今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求，要使行政权力“授予有据、行使有规、监督有效”，使政府机关不越位、不缺位、不错位。这就意味着，我国政府部门政策制定和实施活动必须具有明确的法律依据。目前，统筹城乡就业工作的推进完全依据政府的政策，虽然在现行的行政体系内可以依靠行政手段推进，但是，当具体政策推进到行政体系之外的市场主体时，还是难免发生行政不作为或作为不当的情况。因此，从依法行政的角度看，需要加强相关立法，使统筹城乡就业工作有明确的法律依据，为新的政策措施的制定赋予法律上的义务，为相关政策措施的实施提供国家强制力的保障。
第二，从法律和政策的功能看，应该加快统筹城乡就业的相关立法。
法律和政策是调整社会关系的两种规范形式。相对法律的长期性、刚性而言，政策更具有短期性和灵活性。在对同一关系进行调整时，二者相辅相成而不能相互替代。由于我国经济发展水平还相对落后，各地发展极不平衡，实现城乡一体化劳动力市场、城乡平等就业将是一个长期过程。在试点阶段，各地可以根据自身所处的发展阶段、地域性特点等实际情况，确定统筹城乡就业的内容、重点和路径，制定分阶段、有针对性的政策措施。但是，基于城乡统筹就业从根本上决定着我国经济社会发展的进程，是我国“十一五”时期乃至今后更长时期经济和社会发展的主要任务之一，因此，在试点取得成功经验之后，需要尽快将行之有效的政策措施上升到法律层面，确保城乡统筹就业工作的有效全面推进。
第三，从统筹城乡就业的具体实施看，应加快统筹城乡就业的相关立法。
一直以来，我国就业的主要矛盾是城镇就业，因此，就业政策、就业投入、就业工作组织体系都是以城镇为主。统筹城乡就业意味着，要将以城镇劳动力为主的就业工作对象扩展到全体农村劳动者，将主要针对城镇劳动者的就业促进政策扩展到农村劳动者，要将以城镇为主的就业工作体系扩展到农村地区，等等。上述规划和目标可以制定得很合理，但是，具体到每一项工作的推进都需要等量的财力投入。如对农村劳动力进行失业登记，并定期公布就业和失业状况，建立覆盖城乡的职业培训体系，制定职业培训计划，实施各类培训，完善公共就业服务网络布局，强化对企业劳动用工的监督检查等，都需要落实项目资金和工作经费。由于没有相应立法，在各种财政支出挤压的情况下，统筹城乡就业的财政支出对政府是一种软约束，一般只会象征性地支出一些，根本无法保证开展工作所需的经费支持，最终导致规划很好，但难以落实。
由于没有明确的法律依据，相应的机构不仅没有法律上的责任压力，反而存在法律上的担忧；实施机构也难以采取法律上的救济手段。因此，要使统筹城乡就业规划真正落到实处，必须加强具体立法。
第四，从实现城乡平等就业看，也必须就统筹城乡就业进行立法。
统筹城乡就业有两个核心问题，一是消除城乡之间在劳动力素质、就业机会、基础设施、政策投入等方面客观存在的巨大差距，建立城乡一体化劳动力市场；二是要彻底消除就业歧视，实现城乡平等就业。
就业歧视是一种差别对待，对部分劳动者的不当排斥是就业歧视，对部分劳动者的不当优惠同样构成就业歧视，因为它侵犯了其他劳动者的平等就业权。就业歧视广泛存在于求职、就业、就业服务、员工管理以及政策法规制定过程中。就业歧视的实施主体可以是用人单位，也可以是政府部门或社会中介机构。
我国对农村就业的差别对待是体制性的，渗透到各项制度、政策、措施乃至人们的思维和行为习惯中，自觉不自觉地体现在决策者和执行者的具体行动中。特别是由于受到财力等资源约束时，更容易对农村就业实行差别对待。要想从根本上扭转体制性的就业歧视，推进城乡平等就业，只有通过立法强制实施。
总之，要真正实现城乡统筹就业，必须尽快进行相关立法。
(作者：劳动和社会保障部劳动科学研究所研究员)
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