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目前，对中国社会保险模式及其管理体制，学术界、有关部门和立法界进行了激烈的争论。焦点我认为是：1、社保体制应当选择自治自愿型，还是选择政府主导强制型？2、社保事务横向在部门之间分工，还是在职能部门内部自成体系、纵向分工？一部分学者强调，应当选择自治自愿型，并在职能部门内部纵向分工的社保体制。我认为，这种体制一旦确定和实施，必将给中国未来的政治、经济和社会造成诸多的难题和不良后果，一定要从政治、经济和社会多角度评估其成本、效率、风险和政治方面的麻烦，不能轻率作出决定，以免后患无穷。
一、集中社保和预算：关系到国家未来的行政治理结构
从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。焦点是一些学者认为，制度设计上，社保资金应由职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。需要提醒的是，此举千万要慎重。社保体制从微观讲，事关民生；而从宏观看，关系到国家未来行政治理的格局。
首先，社保资金管理模式，涉及到我们要建设一个什么样的行政治理体制，从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。1、社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。稍加思考便会明了，目前中国人均GDP水平很低，而经济总量快要超过德国了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界规模最大的社保资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国的第二财政部。2、中国目前推进法治、反腐和建设现代政府治理结构，最重要和最需要做的工作是：清理各职能部门的收费，统一国家预算，国库集中管理和支付。由于中国改革开放以来对工商、质监、公检法、医药食品、卫生防疫、交通行政等行政、执法和司法机构，采取了设机构、设人员编制、从事公务，而不给预算和不给够预算，但可以收费的政策，导致了乱收费、乱罚款盛行，一些部门资金充裕而失去预算监督管理的混乱局面。2006年，财政预算内收入39000亿元，而没有进入预算管理的各部门的收费高达13000亿元左右，社保8000多亿元，土地收入5000亿元—7000亿元，还有国有企业利润，游离于国家财政预算管理的资金规模高达28000亿元—30000亿元，比重达40%。这在任何一个现代治理的国家，都是不允许的。3、在目前中国特殊的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。中国的国情是，法制不健全，潜规则盛行，从文化上讲，经济实力决定发言权，而屁股决定脑袋；从治理方式上看，与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。这几年我们遇到和需要改革和解决的一个重大的问题就是：各部门权力过大，部门利益严重，国务院政令在部门环节不畅，或被扭曲。因此，就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。
因此，社保资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门一定要集中到国家的财政预算。
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