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胡锦涛同志在十七大报告中提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，同时还提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”十七大报告将住房保障写入其中，体现了对民生的关注和对民意的尊重。健全廉租住房制度成为解决城市低收入家庭住房困难的首选，住房保障的对象从原来的“中低收入住房困难家庭”收缩为“低收入住房困难家庭”。
廉租房资金缺位和政策缺位得以明确
我国从1998年提出建立廉租住房构想至今，中国廉租住房制度已经走过近10年历程。1999年建设部曾出台《城镇廉租房管理办法》，2004年3月在此基础上多部委共同颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。建设部通报的数据显示，截至今年6月，全国657个城市中有586个城市建立了廉租住房制度；截至2006年底，累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。
但是应该看到，目前仍有71个城市没有建立廉租住房制度，我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，存在一些突出问题，比如，没有建立稳定的廉租住房资金来源渠道，部分城市财政预算安排资金不足，部分城市廉租住房制度不完善，有122个地级以上城市没有建立严格的申请审批程序等等。廉租房政策在很多地方仍停留在文件中。以前，一些地方之所以出现建设廉租房积极性不高的情况，某种程度上和地方存在一定的财政障碍有关。
1994年，我国实行了分税制财政管理体制改革。改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重迅速上升，由1993年的22%上升到2002年的54.9%。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降，而省级财政就想方设法增加财力集中度，从而导致地市、县乡财政困难。为了解决财政来源，地方政府开始追逐商业性房产开发利益，伴随着房价的一再飙升，地方政府的土地出让收益也是水涨船高，有的地方甚至能占到地方财政收入的一半左右。因此，在没有强有力法律文件约束的前提下，让地方政府放弃眼前丰厚的收益，投入“赔本”的廉租房建设，着实有些难度。
目前我国廉租房主要存在两大问题，资金缺位和政策缺位。为了解决廉租房建设资金来源和政策缺位问题，日前出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确规定了廉租住房保障资金的两个来源：住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。
《意见》的规定为建立稳定的廉租住房资金来源渠道提供了强有力的保证，似乎能解决部分城市财政预算安排资金不足。但由于地方政府需要拿出部分土地出让金投入其中，而土地出让金属于预算外收入，在财政监管上存在困难，有可能出现地方政府拖延、推诿建设资金投入的情况。为此，《意见》还明确把住房保障纳入对城市政府的政绩考核中，指出“有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中”，“建设部会同监察部等有关部门负责监督检查，对工作不落实、措施不到位的地区，追究有关领导责任。”
政府投入是现阶段的主导力量
目前，廉租住房一直是政府投入。2007年，全国各地财政大幅度增加了财政资金安排，初步统计，计划安排廉租住房资金79.4亿元，超过2006年之前廉租住房累计资金总和。
当“廉租住房制度”写入十七大报告时，《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》也适时推出。2007年10月19日财政部在官方网站上刊发的《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》指出，为支持中西部困难地区廉租房建设,中央财政将向中西部发放廉租房专项补助金，这次中央廉租住房保障专项补助资金将分配给中西部财政困难地区及新疆生产建设兵团。
由此可见，目前中国房地产市场正处在发展前期，市场的资源配置作用尚不能充分体现，在这个阶段，政府是住房保障的主导力量。廉租房建设的目的就是为了尽快增加住房的供给，政府可以发挥土地、资本等资源优势(4529.586,10.98,0.24%)，直接建造廉租房提供给低收入居民，用较短的时间使住房供应总量上升，解决社会低收入家庭的居住需求问题，并可以在一定程度上缓解房价过快上涨的速度。
但是政府的财政能力有限，同时又面对庞大的城市化压力，还要解决医疗、养老等社会保障问题，如果完全依靠政府来解决中低收入阶层的住房问题，不现实，也不符合住房保障发展规律。根据各地已公布的住房建设计划，“十一五”期间拟建廉租住房144.7万套，平均每年28.9万套，年度建设资金需求285亿元，其他低收入家庭的年度租赁补贴资金212亿元，全国廉租住房保障年度资金需求为497亿元。
因此，随着住房供给短缺问题的缓解和房地产市场的成熟，政府在住房保障领域的比重应逐渐降低，市场的主导作用将不断上升，届时住房保障将更多地依靠市场的力量，运行机制也将由政府主导逐步转向市场调节主导。
其实，我国在利用市场的力量，出台适宜的政策措施，通过市场力量来发展保障性住房，已经有所尝试。2006年，万科集团介入廉租房市场。万科首例廉租房位于广州到佛山的四季花城项目旁，占地8500平方米，其中建筑面积1.2万平方米，住宅面积1万平方米。万科介入廉租房建设，一方面是企业做大了要承担一定的社会责任，而这种付出也能让企业发展具有可持续性，是对企业良好形象的直接宣传。另一方面，万科作为大型的上市公司，企业的目标是追求利润的最大化。如果不盈利，就是对股东的不负责任。万科之所以牺牲眼前的经济利益在廉租房上做尝试，正是因为确信以后可以在廉租房建设领域获取长期稳定的良好利润。万科介入廉租房建设，为中国廉租房建设的市场化开了一个好头。
由廉租房建设转向住房租金补贴
从世界各国的住房保障的发展历程和经验来看，不同国家在不同的发展阶段有不同住房保障模式，总体上可分为政府公房建设模式、住房建设补贴模式和住房租金补贴模式。
从美国住房政策的演化过程来看,1930～1960年的公共住房计划，是由政府直接为低收入者建造公共住房；1960～1970年的住房新建补贴计划，逐渐发展为政府补贴私营发展商新建公共住房；经过几十年的发展,1970年至今的租金证明计划和租金优惠券计划，开始逐渐向为居民提供房租补贴的需求政策转变,目前房租补贴的租金优惠券计划已成为美国住房政策的主流。从近100年的实践来看,美国住房政策在低收入群体的住房保障上起到了重要作用。
住房发展阶段决定了住房保障体制的覆盖范围和程度，从而影响住房保障运作模式的选择。我国房地产市场尚未成熟，国土资源紧张，城市化发展进程迅速，城市中低收入家庭较多，在借鉴其他国家经验教训的基础上，中国必须从实际国情出发，在不同时期、不同条件下选择适合的住房保障运作模式。
当前我国房地产市场供求不平衡，处于住房相对短缺时期，特别是低收入群体的基本住房需求问题突出，比较适合政府投资进行公房建设模式。当政府廉租房建设发展到一定阶段，住房短缺的矛盾得到一定的缓解之后，政府的大规模住房建设已不合时宜，政府的政策目标将转向利用市场增加低价、低租金住房供给，主要通过市场的资源配置作用来调节。
当通过市场的资源配置调节使廉租房的房源达到一定程度，住房建设补贴模式和住房租金补贴模式将逐渐过渡为住房保障的主流。这个阶段的特点是：住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的问题是低收入阶层支付的房租费用占其收入的比重过大，也就是说，市场上住房供给是充分的，而中低收入群体仅需在房租支付上得到帮助。
建立健全住房保障体制，还要有效利用出租房市场，保障居民的基本住房需求。目前，中国出租房占全部住宅的比重大概为15%，而美国、瑞士、瑞典这些发达国家大概在40%-65%。如果能够把资源集中用到廉租房，可能对于低收入群体起的保障作用要更大一些，最终保证所有的人都有房子住。“人人享有适当的住房”中的“人人”是指所有的人，而不是少数人；“享有”也并非“拥有”，“享有”包含了租房的意思。
现阶段，政府为低收入者加快建设方便充足的廉租房，扩大住房供给，着力解决城市低收入家庭住房困难的问题；今后，应根据发展状态，逐步过渡为向低收入群体提供租金补贴为主的保障方式，以市场的资源配置作用为主导，来实现“住有所居”的目标。(文/沈家文 北京科技大学经济管理学院博士)
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