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原因之三
审查内容由合法性向适当性拓展
湖北省汉川市2006年下发文件，指定公务招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肃省兰州市拟规定，全市普通级牛肉面馆的大碗牛肉面不得超过2.5元……这些“红头文件”一经发出就引起了极大的争议。
行政法学专家、北京大学教授姜明安认为，规范性文件最为突出的就是“乱”、“滥”二字，“制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱，总之围绕滥用行政权力打转”。具体表现在设定公民义务或剥夺公民权利无依据；擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；文件制定不符合技术规范；强调行政管理相对人的义务多，规定管理机关责任和制约的措施少这5大问题上。
江西省法制办有关人士介绍，2006年以来，江西省法制办依法受理了通过行政复议途径转送的4件规范性文件，每件都提出了合法性审查意见。
据了解，复议案件涉及的规范性文件是否合法的问题，在近年来各级政府开展的规范行文件备案审查工作中，无一例外被列为审查重点。而在一些行动较快的地方，审查监督开始向适当性、协调性延伸。
河南省安阳市法制办副主任张剑虹介绍，安阳市一方面坚持以合法性审查为重点，对文件所涉及的行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等内容是否有法律、法规、规章的依据进行重点审查；另一方面还要对规范性文件的适当性和协调性进行全面审查，使之符合合理行政的要求，同时要求不同机关制定规范性文件涉及到同一事项的，有关内容必须协调一致，不能相互矛盾。
广西要求全区各级政府把握备案审查质量，按照“1234”要领操作：
先是把握“一条主线”，看报备的规范性文件是否与法律、法规、规章及党和国家的政策相抵触，是否反映了改革开放精神和本地的实际，是否体现了社会公平公正原则；
然后认真查找“两化”，看报备的规范性文件是否存在地方利益合法化和部门利益合法化的问题；
接着清查“三个越权”，即清查报备的规范性文件是否存在越权设定行政许可、越权设定行政收费、越权设定减免税；
最后清理“四种违法”，即清理报备的规范性文件是否存在违法设定行政处罚、违法设定行政强制措施、违法设定集资、违法设定摊派。
黑龙江省齐齐哈尔市还提到应注意的一些技术性问题。比如，文件的主要内容与新法是否相适应，是否已被新的法律、法规代替；文件涉及的有关具体事项的管理权限是否已下放等。
实在把握不了的问题，河南省安阳市便开门审查。比如，在审查市辖县《城镇房屋拆迁货币补偿基准价等问题的若干规定》时，他们对该县制定的补偿标准是否合适、是否符合当地实际有疑问，因此采取论证会形式，主动邀请市拆迁办、县法制机构、有关起草部门和有关专家进行座谈，对文件中制定标准的依据进行充分讨论。审查表明，该文件制定的标准偏低，且对临街门面房和住宅采取统一的补偿标准违反了有关规定，因此该文件被退回重新修改。
努力方向
让更多“红头文件”接受“体检”
湖南省郴州市苏仙区曾为大量规范性文件游离于监督之外头疼。
1996年，区计生委制定的《关于切实加强计划生育合同责任保证金管理的意见》规定，由乡镇计生办收取计划生育合同保证金。于是，各乡镇计生办据此向群众收钱，一拨拨的群体性上访由此开始。
计生委的文件很快被撤了。就在这一年，区政府痛下决心必须抓住规范性文件管理这个源头。区政府通过制定各项制度明文规定：区直部门、乡镇政府和街道办事处制定规范性文件，必须在发布后的15日内报区政府备案，纳入区政府目标管理，实行责任追究；每半年，区政府在“苏仙公众信息网”上公布一次规范性文件目录，接受群众监督；每年，对区直部门、乡镇政府和街道办事处的报备情况进行一次专项检查，检查结果公开通报。
2005年，苏仙区通报批评了两个乡镇、一个局，并处分了相关责任人。结果此后近两年的时间里，苏仙区规范性文件报备率达到了100%。
这两年来，海南省经省政府备案登记的规范性文件1360余件，各市、县本级政府备案登记的规范性文件750余件。两数相加已经超过过去10年的总和。
为什么一下子数量上来了？海南省法制办副主任刘登山介绍说：“我们将备案登记纳入了规范性文件制定程序。在海南，现在未经备案登记的规范性文件不得公布实施，未经法律审核的规范性文件不得提请审议，未经法制机构法律审核确认意见的规范性文件不予备案登记。”
陕西省政府要求，凡涉权涉法文件，必须“逢文必审”。
为推动基层政府尽快行动，陕西省的市、县《政府议事规则》都明确规定，未经政府法制机构进行合法性审核的文件，政府常务会议一般不予审议。现在，市、县政府基本做到凡涉权涉法文件，若无法制机构审核意见，不上会，不签发，即使列入审议议题也要拿下来。今年5月，《宝鸡市新型农村养老保险试行办法》送审稿在提交市政府常务会议审议时，发现未经法制机构审核而被取消审议。
省政府同时要求市、县政府及部门制定的规范性文件，必须按时报送备案。近两年来，陕西省、市、县政府共完成规范性文件备案审查1186件，纠正违法文件51件。
黑龙江省望奎县县长顾百文讲了他们县的一件事。
有段时间，县里发文失控。怎么了？因为县法制办只监督有“办法、细则、规定”字样的文件，于是很多部门为回避备案监督，经常使用“通知”等文种，发布应该由“办法、规定、细则”等文种发布的涉及公民权利义务内容的文件。在近一年的时间里，没有一个办法、规定要求出台，但通知一个接着一个。县法制办感到自己不对了，监督不应拘泥于文件形式，而要看文件内容，只要涉及公民、法人和其他组织权利、义务，只要在辖区有普遍约束力的，就该纳入规范性文件管理范围，无论是“通知”还是“规定”都要服从于内容。现在，望奎县已把行政公文全部列入审查范围。
据国务院法制办协调司副司长江凌介绍，围绕推进规范性文件备案审查，各地创设了二十多项制度把关“红头文件”的制发。如，规范性文件制定程序制度、备案审查制度、前置审查制度、征求意见制度、说明制度、听证制度、公民提请审查制度、定期清理制度、定期检查制度、统计通报制度、实施后评估制度等等。
截至目前，全国31个省、自治区、直辖市人民政府都通过地方立法的形式建立了规范性文件备案制度，制定或者修订了有关规范性文件备案和制定程序的规章43部；90%以上的市级人民政府和80%以上的县级人民政府建立了规范性文件备案制度。
不过，有专家估计，目前全国规范性文件数量至少不低于二百万件，还有不少“红头文件”没有履行“体检”程序。不断有问题文件的曝光，说明加强规范性文件备案审查监督，还有很长的路要走，很多的工作要做。
国务院法制办从去年开始，确认了全国87个市、县级法制机构为规范性文件备案审查工作示范单位，冀希由此加速县市政府依法行政步伐。
此次座谈会上，很多地方强烈反映人手太少。现在的基层法制机构，人单力薄，却承担着大量政府交办的法律事务，从企业兼并、合同谈判到拆迁、破产不一而足，什么事情难处理，什么事情就会出现法制部门的身影。同时，他们还肩负着规范性文件备案审查、行政复议等多项职责。“即使是超负荷运转还是感到力不从心，‘小马拉大车’终究是吃力的。”座谈会上一位“老法制”说。
不少人认为，国务院应当像全国人大常委会那样，成立专门的备案审查机构，加强对法规规章的备案审查，并加大对地方规范性文件备案审查工作的指导。同时，地方政府也应加大法制机构力量配备。有人坦陈：“监督力量的薄弱，至少从目前看是制约监督的一大障碍。”
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