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尝试破除“立法部门化”专家建议行政立法和民间立法应互补
4月6日，洛阳市政府在媒体上发布消息，决定采取公开招标方式，委托社会力量起草一部条例的草案代拟稿。
这是继郑州之后，我省又一个尝试民间立法的城市。
这种民间立法在一定程度上被赋予杜绝“立法部门化、部门利益化”的重任。
曾参与起草《郑州市物业管理条例(草案代拟稿)》的律师王登巍说，行政立法、专家立法、律师立法三者各有利弊，只有把三者有机结合、取长补短，才是今后地方政府在立法方式上的最佳选择。
“洛阳尝试”
首次招标法案草稿
昨日上午，河南洛太律师事务所律师杜鹏在网上搜索“民间立法”的材料，接下来，他将到洛阳市部分中小学，与教师和学生座谈。他把工作日程安排得很满，目的是草拟《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例(草案代拟稿)》(以下简称草案代拟稿)。
4月6日，洛阳市政府法制局和洛阳市教育局在当地媒体上发布了一个特殊的招标公告——《关于委托起草法规草案代拟稿的招标公告》。
该公告大致内容是，为更好地制定《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，特向社会“征集”该条例的草案代拟稿。洛阳市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所以及法律专家、教育工作者，均可以单位名义投标起草。
据了解，这次特殊的招标，要求投标单位及其人员必须熟悉国家关于中小学校学生人身伤害事故预防与处理的法规、政策；具有法学专业技术人员5名以上；对洛阳市中小学生人身安全管理现状有比较深入的了解；具有人身伤害事故预防与处理方面的实践经验和理论成果；熟悉地方立法基本知识。
公告还对投标及开标等流程作了安排：投标单位4月21日前将投标书送至洛阳市政府法制局，中标单位一经确定，三方依法签订委托协议。同时，中标单位于6月20日前完成法规草案代拟稿的起草工作。6月30日前，洛阳市政府法制局、洛阳市教育局将组织专家对草案代拟稿进行审查，并作出评审结果。
“业界评价”
民间立法能体现民众诉求
“无论是作为法律工作者，还是作为普通洛阳市民，看到这个公告后，我都很激动。”杜鹏说，“采取招标方式进行法规草案的起草，能集思广益，能体现更多民众的诉求，还体现了立法的民主性。”
杜鹏分析说，采取招标立法的方式进行法规草案的起草，能保证法规内容的科学性。对于法规草案的起草，如果仅仅由政府或其指定的部门、学术机构来起草，难免视野狭窄。而采取招标的方式，可吸引更多的优秀人才参与立法，让最优秀的人获得草案的起草权，这样能保证立法的质量。
“我们准备以律师事务所的名义投标。为听取社会各方面的意见，我们将在洛阳有关网站上开设论坛，征集意见和建议，邀请社会各界参与进来。”杜鹏说。
洛阳市民张晓理也很支持这种尝试。
“尽管这只是地方政府对法规草案代拟稿的招标，但是在洛阳的立法史上开了先河，具有里程碑意义。”张晓理说。
司法部研究室副研究员刘武俊说，律师是为社会提供法律服务、具有民间立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点。实践证明，由地位相对超脱、利益相对中立的律师起草法规草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草的“立法部门化、部门利益化”倾向，防止地方立法中的腐败现象。从这个意义上讲，让律师成为“立法之师”堪称立法腐败的“克星”。
“专家建议”
应多列几家中标单位
4月9日下午，洛阳市政府法制局负责联系招标工作的王可军接到了不少意向投标者的电话。
他说，公告发布3天来，已有10余人来电或上门咨询，其中大多数是律师或教师。
洛阳市政府法制局法规科科长杨尚辉解释说，《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》的立法目，在于对未成年人合法权益的保护。
他说，衡量代拟稿是否中标，将严格按照“标书内容要求”的标准进行。除基本资料外，还要考察草案代拟稿的框架结构说明；拟重点规范的法律问题；结合洛阳市实际拟创设哪些管理制度。届时将聘请专家论证标书的科学性、合理性和实用性，从中确定中标单位。
谈到这次“立法招标”涉及的劳务费问题，杨尚辉说：“委托起草要给中标单位一定的劳务费，但这是公益性活动，不可能完全市场化运作，也不宜公开标底。”
但对此，郑州大学法学院教授刘德法有一点担心。他说，现在立法机关招标立法一般只让一家单位中标，这样有局限性，不能实现真正的民主立法。
他建议招标机关增加中标单位，比如，可让一家律师事务所、一所学校和一家社会团体同时中标。这样中标单位来自不同方面，它们代表不同的利益，草案稿可能更丰富和全面。
“重庆教训”
考虑不周草案“流产”
在推动民间立法方面，洛阳并不是首个吃螃蟹者。此前，重庆、郑州等地均有尝试，其成败得失或许值得洛阳借鉴。
2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》，开了律师起草地方法规之先河。但这是一次尴尬的尝试，因为草案曾被“推倒重来”，最后通过的法规与律师最初所拟的草案相差甚远，又回到了“部门立法”的老路上。
在那次民间立法中，曾受委托起草法规的重庆市索通律师事务所主任韩德云认为，草案稿与正式法规之所以出入较大，是因为他在起草时没充分考虑利益既得方的利益，“他们不能接受物业管理法规作如此大的变动。”
“我们主要站在了开发商和业主的立场上，其他的利益考虑少了，没有做到平衡。”韩德云如此总结当年的教训。他说，立法前，起草单位准备在草案中侧重保护哪些方面的利益等，应向招标机关汇报，由其把关。
“郑州经验”
行政立法和民间立法互补
河南文丰律师事务所是起草《郑州市物业管理条例(草案代拟稿)》的单位，该律师事务所主任王登巍对此深有感触：“立法机关对律师起草的草案应给予足够重视。”
从实践上看，一些立法机关在审议法规草案时，审议的草案文本并不是投标单位的律师起草的。以重庆为例，索通律师事务所的代拟稿最后被采纳的内容不多。一些律师事务所的代拟稿最后被采用的内容比较多，但审议稿的体例和基本内容则基本是行政机关的送审稿，而律师的草拟稿，只是参考文本。
王登巍认为，目前律师界还没有承担起受托立法的使命，这需要律师提高草案的质量，更需要立法机关拿出“放权”的勇气和决心。
“当然，在推行委托立法同时，也不应该排除行政立法，只有将行政立法、专家立法、律师立法三者相结合，才是地方政府未来的立法方式的最佳选择。”王登巍说。
相关链接
目前，我国地方人大或政府委托律师事务所单独起草法案的案例越来越多。
2001年2月，重庆市人大法制委员会委托重庆市索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例(草案)》。
2004年6月，青岛市人大常委会法制工作室委托山东德衡律师事务所、山东文康律师事务所，分别起草《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》。
2005年7月，天津市人大法工委委托天津市律师协会起草《天津市地方立法听证办法(草案)》。
2006年6月，郑州市人大法制委员会委托河南文丰律师事务所起草《郑州市物业管理条例(草案代拟稿)》。(本文来源：大河网-河南商报 作者：记者胡志强)
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