“逆向调节”亟待扭转

　　中央党校教授周天勇指出，税收杠杆本应是调节收入分配的重要杠杆，现在却未能发挥应有的作用，反而加剧了贫富分化，这种“逆向调节”的负作用亟待引起关注并予以扭转。

　　针对目前税收在收入分配中的“逆调节”问题，一些基层税务干部和专家认为，要改变税收“调低难调高”的局面，当务之急是要强化现有的征管措施，将该收的税收上来。同时通过调整完善现有的税收政策制度，减轻小企业和个体工商户的负担，从而公平税赋，充分发挥税收杠杆在收入分配调节中的“正效应”。

　　“关键还在于税务部门想不想把税收上来，愿不愿意多费些力气，把该征的税一分不少地收上来。”湖南省耒阳市一位税务干部说。

　　如何打破信息割据完善征信体系，强化对高收入群体的资产收入监管？辽宁一位基层地税局干部说，就单个而言，如今政府各部门的信息化程度都比较高，但总体看，各部门却是风马牛不相及，也缺乏一个部门来驾驭和管理所有的信息。“现在我们要了解其他一些部门的信息，还得找熟人先喝酒才能掌握，这种信息获取难度和成本太高了。”

　　他建议政府有关部门出台措施，以地区为单位，对政府职能部门的基础信息实行定期交换，打破隔阂，实现共享，建立一个庞大的税源监控体系，从而便于税务部门掌握纳税人信息，加强监控，有效征管。

　　一些基层税务干部和专家呼吁，对高收入者增加税收调节措施，如调整资源税，将资源税由从量征收改为从价征收，并提高税率扩大征收范围；开征消费税、物业税等。对小规模纳税人和普通百姓减轻税负，增加他们的收入。另外，税收要对社会捐赠给予政策优惠，鼓励富人为社会福利事业和一些公共事业作出贡献，鼓励更多富人捐赠，发挥其对国民收入三次分配的作用，缩小社会公民的收入差距。

　　针对各地财政均等状况，中央政府要充分发挥均等化转移支付应有的作用，进一步在补助数量、分配结构、拨款方式等方面进行改善，提高均等化绩效。通过中央政府有效的均等化措施，提高地方政府财力，弥补由于纵向财政不均等而造成的地方政府财政困境。通过均等化措施，增加贫穷地区的政府财力，弥补由于横向财政竞争而加剧的横向财政不均等，使这些地区的公共支出能够满足当地居民的基本公共需求，实现公共服务均等化。亟待完善的分税制

　　1994年的分税制改革，重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫。经过多次财权调整，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了“诸侯”的经济实力，提高了中央政府的财政支付能力。这一制度创新，为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。

　　但分税制只解决了财政关系问题的一个方面。学者张曙光撰文指出：“政府竞争既包括地区政府间的横向竞争和纵向竞争，也包括部门政府间的横向竞争和纵向竞争。地方政府间的竞争形成了"诸侯经济"，部门政府间的竞争形成了"王爷经济"，如果说地区间竞争还具有某些生产和创利作用，那么，部门间竞争则带有更多的垄断特征和分利性质。”

　　立足于财政视角，分税制在注重解决“诸侯”问题的同时，却忽略了对“王爷”权力的限制，肢解了政府财权的统一性。收入上，大量的预算外、制度外收入，国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外，以“部门”利益的方式“自主”运行。部分学者研究显示，其收入规模约为财政预算内的30%～40%。支出上，则出现了比例化、泛法化的倾向，“各路大臣都分钱”，“公共财政”形同“部门财政”。

　　有数字显示，2005年，中央财政专项转移支付达239项，其金额占转移支付总金额的64%。有的中央专项金额小至十万八万，而且带着“龙套”一直“落实”到基层。有些专项资金，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”在参与国民收入的“二次分配”，过多地体现为部门利益，极易产生“寻租”行为，加之需要地方政府层层“配套”，成为中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体。近些年，审计署刮起的“审计风暴”，更显示出违规违纪金额越来越大的非正常变动态势。“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥，加重了纳税人的经济负担，浪费了财政资源，降低了分税制体制改革功效。所以，在新一轮财政体制调整过程中，一定要从维护国家财政经济安全的高度出发，通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。

　　以法律的形式划分各级政府间的事权和支出责任、明确各级政府间的收入范围、建立转移支付制度、划分财政权、划分财政立法权，是确保分税制财政体制科学、民主、规范、有效运行的重要保证。改革开放以来，我国的财政法治化建设取得了很大进展，但与发达国家财政法治化程度相比，与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比，还有一定的差距，凸显财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。特别是有关分税制财政体制的内容，只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对作详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础上，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条地规定，仍缺乏可操作性。

　　所以，就目前财政体制法治性而言，在某种意义上是“人治”大于“法治”，“上级”决定“下级”，“随意”代替“稳定”，政府间“事权”、“财权”、“转移支付”等重大事项调整，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。分税制是市场经济的产物，市场经济是法治经济，所以市场经济条件下的财政体制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验，当务之急是研究出台《政府间财政关系法》《转移支付法》，修订《预算法》，以“法”的形式规范政府间财政行为，实现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。