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建立侦防一体化模式,不断完善预防工作专业化机制,是党中央建立健全惩防体系的客观要求,是推动预防工作新发展的强大动力,是实现办案法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。检察机关的职务犯罪侦查与预防本来就是紧密结合、相辅相成的,但因各自职责指向不同,检察实践中,两个部门单兵作战的时候居多,难以形成惩治和预防腐败的合力。建立职务犯罪侦防一体化机制,整合检察人力、智力资源,对接、融合业务流程,形成业务内容完整、工作措施有效、运作程序顺畅的反腐倡廉专业优势显得十分重要。东丽区人民检察院在这方面作了积极、有益的探索,取得了明显成效。
一、重调查,找准侦防一体化的症结
检察机关一直保持着惩治职务犯罪的高压态势,但职务犯罪总是给人一种打而不绝的印象。实践中,一方面,检察机关内部协作机制不健全。一些地方检察院职务犯罪侦查和预防两个部门分别由不同的副检察长主管。两位主管领导难免更多地基于各自业务工作的考虑而忽略、排斥对方的相关资源信息。在各基层检察院内部,侦查、预防两部门也难免各自为阵,工作中,“不在其位不谋其政”,通常是正常的普遍现象。
另一方面,当前自侦部门发现案件线索难、成案率低、证据难固定的现象普遍存在。在自侦部门查办案件的过程中往往忽视法律咨询职能,忽略预防调查权,此种工作模式难以获得发现线索和收集证据的优势及人力资源上的支持。查办的目的是为了更好的防范,只“打”不“防”,难以真正取得治本之效。失去预防工作辅佐、助推的侦查工作也难以纵深开展。
多年来,检察机关的职务犯罪预防模式大多为亡羊补牢式的事后预防,东丽区检察院通过3年的惩防互动实践,对探索建立职务犯罪“侦防一体化机制”做了有益的尝试,收到了良好的效果。
二、寻对策,侦防一体化机制程序化
党的十七大提出了“三个更加注重”——在坚决惩治腐败的同时“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”。2008年5月,中共中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》也提出了“惩治与预防两手抓、两手都要硬”。曹建明检察长在对预防工作提出“三个更高要求”时再次强调了两手抓、两手硬的问题。惩防并重是提升反腐败整体效能的有效途径,侦防一体化是检察机关落实惩防并重,把预防放在与查处同等地位的载体和体现。
东丽区检察院侦防一体化机制的构建,主要采取“一个发动机、两个车轮子”的方式,鉴于侦查、预防工作的自身紧密性,一体化机制必然要求两项工作在同一个分管领导组织指挥下开展,以防止推诿扯皮,产生内耗,这就是所谓的 “一个发动机”。可行之策是建立由检察长、副检察长、侦防部门领导组成的一体化机制领导机构,通过目标管理、绩效考核等手段,强化部门之间的协作,提高效率,促进工作。而要让自侦和预防这“两个车轮子”快速转起来,则依赖于良好的结构运行机制的建立。总体说来,运行机制有三层结构:信息共享制度、介入制度、会诊制度。
1、信息共享制度。设立侦防信息库共建共享,侦查部门建立查办案件信息库,包括立案案件,也包括初查后不立案案件,在初查终结决定是否立案之时填报,内容包括嫌疑人的基本情况、犯罪事实和违纪行为。预防部门根据收集到的相关单位的人员信息、工作性质和流程、工作制度等资料建立预防信息库,预防部门对案件信息有保密义务,必须由专人管理查询等。
2、介入制度。经检察长决定启动侦防一体化机制后,预防部门及时介入侦查环节,可以参与审讯犯罪嫌疑人、调阅卷宗、走访发案单位,收集有关管理情况,制度建设情况,干部队伍的教育情况,工作机制的设计和执行情况等与预防工作相关的信息。侦查部门可以介入预防调查、预防咨询,拓宽发现线索的渠道。
3、会诊制度。通过对职务犯罪发案原因的全面准确解析,为预防对策的研究设计提供切实的适用基础。通过与发案单位相关员工和管理人员对发案原因的共同讨论,一起查找教育上的原因、管理上的漏洞,对于比较陌生的专业、屡发职务犯罪案件的行业领域,条件允许时还可以将案件提请有关方面的专家学者进一步分析会商或者作为课题来研究,研究论证预防对策和措施。
三、重成效,侦防双提速
近年来,东丽区检察院在院党组的正确领导下,团结凝聚敢争先、拼搏奉献创一流。在查处贪污贿赂案件上,一年一个新台阶,一年一个新跨越。2009年、2010年在天津市检察系统工作综合考评中,东丽区院反贪局连续两年取得全市第一的好成绩。其中,2008年及2009年相继成功侦破的马某某贪污案、苗某某挪用公款案是具有重大影响的案件,以上两起案件的成功侦破,不但挽救了两个企业,更为国家挽回了巨额经济损失,市院于世平检察长就以上两个案件都做出了批示予以鼓励,并得到了市院领导的认可与肯定,收到了良好的法律效果、社会效果及政治效果。同时在预防职务犯罪工作领导小组的领导下,着力构建预防工作网络,不断推进侦防一体化进程,共开展警示教育46次,受教育人数达2000余人;结合办案向发案单位、主管部门提出检察建议件42份,均被采纳;深入重点行业开展系统预防6次;深入重大工程开展同步预防4次;提供行贿犯罪档案查询393次;移送职务犯罪案件线索件24件。在案件侦查过程中,预防干警适时适度的参加提审、讯问、协助调查,及时掌握发案原因、环节和作案手段等第一手材料和信息,为下一步有针对性地搞好案后治理工作奠定了基础。