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香港《紫荆》杂志7月号刊文说,随着全球化进程加快和中国实力的日益增强,中国的国家利益所涉及的范围,不仅局限于传统的“领土边疆”,更扩大到国家利益发展的“利益边疆”。但近年来,一些国家政局动荡对中国的海外利益造成了较大冲击,尤其是利比亚撤离数万人中方人员,更突显了中国维护海外利益面对的新挑战。
文章摘编如下:
随着全球化进程加快和中国实力的日益增强,中国在海外的投资、企业、游客、劳工大幅增加,中国的国家利益扩展到海外,全球利益日益增加。近年来,一些国家政局动荡对中国的海外利益造成了较大冲击,尤其是利比亚动荡后中国不得不进行有数万人之多的大规模撤侨行动,更突显了中国维护海外利益面对的新挑战。
中国全球利益的扩展
大国崛起的规律告诉我们,当一个国家实力不断增强,其国家利益势必扩展到海外,一国的国家利益必然具有全球性。而在全球化的今天,国家利益所涉及的范围,不仅局限于传统的“领土边疆”,更扩大到国家利益发展的“利益边疆”。如随着中国对海外能源、资源和市场的需求和依赖程度的不断上升,维护能源、资源供应和运输通道的安全,保护公民和法人海外利益、海外侨胞的正当权益,都是事关国家发展全局和人民根本利益的重大问题。
当前中国海外利益至少表现在以下四个方面:
一是中国公民的海外安全利益。2009年,中国公民境外游已达到5000万人次,而旅游目的地国家已有135个。据预测,2020年将达到1亿人次。此外随着中国对外承包工程、投资项目增多,大量中国劳工分布在世界各地,仅在非洲保守估计就达到50万人。中国公民在海外的生命财产安全成为新时期中国外交的重要利益。外交部数据显示,中国每年在领事保护方面处理的事件多达3万起左右。利比亚动荡导致中国出动了有史以来最大规模的撤侨行动,凸显了新时期维护中国公民海外安全利益的重要性。
二是海外资产安全利益。据国资委和商务部的统计数字显示,截至2009年底,仅中央企业在境外投资的就近6000户,在境外的资产估计达到了1万亿美元。同时中国企业的跨国并购额度从2002年的2亿美元迅速上升到了2008年的205亿美元,对外直接投资的流量总额是560亿美元。利比亚冲突后,中国有130多亿美元的在建项目面临停产甚至毁约的损失。如何维护海外实体资产和金融资产安全的重要性越来越高。
三是贸易和战略资源通道安全。全世界有16个海上要道,大多跟中国的海外利益密切相关。目前通过马六甲海峡的船只大约60%是中国的,通过巴拿马运河的集装箱60%来自中国,包括中国大陆、台湾和香港。而中国超过德国成为世界第一大贸易大国,巨额的贸易往来使中国对国际汇率、贸易保护主义、国际贸易金融环境日益敏感。全球经济的波动都对中国的贸易带来重要影响。而国际资源价格的波动和地缘战略通道安全也直接影响中国的切身利益。
四是国际体系中的利益。随着中国利益日益具有全球性,中国利益的维护不仅体现在具体的海外人员、资产、能源等有形的利益维护,而且越来越多地体现在国际经济政治体系、机制和结构的调整和变革。现有的国际货币体系、国际贸易体系、国际金融体系乃至国际政治体系和规则都从根本上影响着中国利益的获取。随着中国实力上升和利益延伸,中国需要修改现行不合理、不公正的国际规则和体制,只有这样才能从根本上维护中国的全球利益。这就是为何国际社会越来越关注国际货币基金组织总裁的人选和国际机构中的投票份额。
因此,在新形势下,中国的国家利益,不仅体现在捍卫领土、主权的完整,还体现在保护海外市场、企业投资、人员生命安全以及海外通道安全,同时也越来越表现在中国必须为自身的海外和全球利益争取有利的公正公平的国际环境和条件。
维护“利益边疆”面临困境
虽然中国的全球利益日益增多,海外利益日益延伸,但中国似乎还没有完全做好相应的准备。近些年来,中国海外公民生命财产受到威胁的事件日益增多。无论是伊拉克动荡,还是巴基斯坦恐怖活动,以及最近的利比亚冲突,都有中国公民遇害事件,都有中国投资项目受到损害,都有中国利益受到损失。尤其是利比亚冲突导致中国数万名侨民和劳工大撤离,许多人被迫离开长期工作生活的地方,许多项目被迫停产甚至荒废,其带来的损失目前还无法具体估计。
而如何弥补这些损失,如何维护中国在动荡地区的海外公民和资产利益也是摆在中国外交面前的重要课题和新的挑战。
挑战之一,与西方国家动辄使用武力,采取军事干预手段来维护其海外利益不同,中国长期奉行不干涉别国内政原则,长期坚持和平外交原则。因此,当这些国家出现动荡时,西方国家往往通过战争,扶植亲自己的政权,来维护自己的海外利益。如西方先后在前南斯拉夫、伊拉克、阿富汗、利比亚等发动了赤裸裸的军事战争。
随着中国海外利益的日益增多,中国的公民、资产和资本日益走向国外,中国的国家利益也逐步向国外延伸,政府也应该将利益保护延伸到国外。但如何平衡好保护海外利益与不干涉内政的关系,还需要不断在实践中探索,寻找到一条具有中国和平外交特色且与和平发展道路相符合的独特道路和模式。
挑战之二,中国海外利益的挑战还表现在,随着中国走出去步伐的加快,中国海外利益的扩张太快,中国对外投资、兼并和收购力度加大,这些是中国以前没有遇到的新事物,而且走出去的对象从传统的东南亚、香港向拉美、中东、美欧等地区扩散,不熟悉、不可预知的风险越来越大。中国大型并购投资的潜在风险日益增大,许多企业都付出了巨额的成本。
挑战之三,中国在走出去过程中,面临一些西方国家直接或间接的抵制和阻挠,使中国面临越来越多的不公平待遇和潜在的陷阱。尤其是,不少西方国家甚至是一些发展中国家仍带着意识形态的偏见,对中国企业走出去设置重重障碍。这又使得中国维护全球利益的难度和挑战大大增加。
维护“利益边疆”六原则
首先要实现海外利益与对象国利益的兼容性。中国既要注意海外利益有排他性的内容,同时也要看到包容性的一面。如果过分强调海外利益的排他性,不利于中国开展国际合作,也不利于和平共处。中国外交一直倡导互利共赢。如温家宝总理在联合国千年发展论坛上,宣布中国免除50个重债穷国和最不发达国家的到期贷款,扩大发展中国家输华商品零关税的范围。另外,中国在与很多非洲国家打交道时,始终把民生问题和发展问题放在前面,在当地推行基础设施、教育、医疗、人力资源培训等项目,提高当地的社会管理能力。中国不仅高举互利共赢的包容性利益观,而且还需要加大对国内民众的教育力度和对象国的宣传力度,让国内公民和企业形成理性的包容性利益观,让对象国民众了解中国为当地经济社会所做的一切。
其次要注意维护自身利益与不干涉内政的关系。从国际法来讲,出现公民在海外安全受到威胁的情况,首先需要利用当地国的救济。国家不可能对每一个公民的海外安全都动用国家公权去行使保护,那样很容易导致公权的过度使用。历史上曾有一段时期,一些西方国家用坚船利炮来拓展和保护自己的海外利益,这种方式给许多国家带来了灾难。人类历史已经翻过这一页。在今天,随着全球化的深入,世界各国的联系日益紧密,交往日益频繁,大多数国家都有或都将有保护本国的海外利益问题,这在根本上有赖于和平稳定的国际新秩序的建立。中国作为一个发展中的大国,应在建立和平稳定的国际秩序方面发挥自己的作用,向世界展现一个负责任大国形象。
三是注意国内机构的协调。从近年来中国海外利益的维护来看,许多海外利益维护都要涉及国内各部门、各地方,不单纯是外交部一家的事情,也不是外交部一家能解决的,必须要建立一个跨部门、跨地方的应急机制和协调机制。如海外公民的维护保障,需要国家旅游局、商务部、公安部以及公民所在省份的地方政府等各部门的配合协调。内部机构加强协调以处理海外利益事务,已经越来越必要。
四是充分利用国际规则和机制。利用国际规则是解决海外利益问题的一个重要法律途径。现在,中国在很多重要的国际经济组织里的投票份额在上升。利用这些国际经济组织和既有的规则,增加中国的发言权并影响这些机构的规则、制度和程序,有利于从根本上维护中国的海外利益。
五是要充分加强国际合作。一国的海外利益维护越来越离不开国际协作。如环境保护、食品安全、反腐败、反洗钱、缉毒等等,都越来越具有跨国性,超越国境,往往不是一个国家自身能解决的。中国只有加入更多的国际条约,加强与国际社会的协调合作,才能有效的维护中国的各种海外利益。如中国已经正式加入《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,为追缉外逃贪官、推进反腐败创造了有利的条件。
六是要建立自己的海外利益保障体系。随着中国海外利益的日益增多,尤其是中国海外侨民、劳工、贸易和能源资源开发大力发展,中国必须思考如何及时有效建立维护这些海外利益的应急机制和长期有效的保障制度。美国在全球设立军事基地、派驻军队的重要功能之一就是维护自身海外利益。日本、欧洲等国家与美建立军事同盟关系,一旦海外利益受到侵害,都会寻求美国军队的保护。而中国坚持独立自主的和平外交政策,不可能依靠美国来提供海外利益保护。近年来从东京大地震到利比亚冲突过程中出现的大规模撤侨行动,凸显了建立长期有效的海外利益保障机制的重要性。在索马里海盗横行对中国海外运输通道造成威胁时,如果中国海军没有远洋运输保障能力,将只能仰仗西方国家给我们提供保护。(廷育)