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新中国成立之后,立法权曾经长期集中于中央。关于曾被视为“禁区”的地方立法,毛泽东1956年在《论十大关系》中有关这样的论述:“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。”
尽管存在着这样的指示,但在那之后的很长一段时间里,地方立法始终处于完全停滞的状况,上海也没能在这方面做出有效的尝试。直到党的十一届三中全会以后,地方立法才重新得到领导人的高度重视。因为随着全党工作重点转移到经济建设上,各地经济建设工作急需法律制度来加以规范,而这一切又不能全都依赖于国家立法,于是地方立法就成为最有效的补充方式。
1978年,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中指出:“有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。”正是在这样的政策背景下,地方立法开始成为国家法制建设的重要部分。1979年7月,五届全国人大二次会议审议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,以法律形式明确规定省级人大及其常委会“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规”。
按照这一规定,上海市人民代表大会在1979年12月设立了常务委员会,从此翻开了上海人大工作崭新的一页。接下来在1980年3月5日,市七届人大常委会第三次会议通过了《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》,这是本市第一部地方性法规。法规第一条就提到:“结合我市具体情况和区、县选举试点的经验,制定本《选举暂行实施细则》。”其中“结合我市具体情况”的表述,充分反映出地方立法所具有的特殊性和必要性。
这样一部实施细则,虽然并不为大多数上海市民所熟知,却为上海法治建设揭开了全新的一幕。在那之后,市人大及其常委会根据本市法制建设形势的需要,先后制定了200多部地方性法规,其中大量内容与推动经济社会发展有关。尤其在1988年的市九届人大一次会议常委会工作报告中,更是直接提出:“立法必须从上海的实际出发,把经济立法作为重点。”
在上海进行地方立法的过程中,“经济立法”一直被摆在非常重要的位置上。比如根据上海吸引外商投资的需要,本市出台了首部涉外经济地方性法规《上海市中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业申请和审批规定》,之后又陆续出台《上海市外商投资企业审批条例》、《上海市推进国际金融中心建设条例》等等地方性法规,为本市经济社会发展提供了坚实的法制保障。(本栏目由上海市法治研究会供稿)