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本期撰稿人袁林
近日,国务院召开全国加强和改进流浪未成年人救助保护工作电视电话会议,部署《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》的贯彻落实工作,明确加强和改进流浪未成年人救助保护工作要求。
流浪儿童问题既是社会发展中的问题,也是制度建设和社会管理的问题。要解决流浪儿童问题,必须引入新的社会管理观念,建立适合我国国情的政府、社会与个人互动的综合治理制度。今年年初一项“随手拍照解救乞讨儿童”的行动引起了社会的高度关注,从而推动了政府加大对流浪儿童的救助力度。8月19日,国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》(以下简称《意见》),为进一步切实有效地救助流浪儿童提供了更加具体的制度性措施。首先,《意见》明确了政府的责任。在新的社会发展方式下,救助流浪未成年人无疑是各级政府的重要职责,救助流浪儿童的工作机制必须以政府为主导。《意见》明确规定各级政府应当建立和完善责任追究机制,对工作不力、未成年人流浪现象严重的地区,追究该地区相关领导的责任。其次,《意见》明确了救助流浪儿童的综合措施。儿童流浪的原因复杂多样,《意见》明确了政府主导下的多部门联动、多管齐下的综合治理模式。对拐卖和操控流浪未成年人违法犯罪的,应当开展严厉打击的专项行动,及时救助保护流浪未成年人;对因儿童自身不良行为习惯而流浪的,加强教育与矫治,帮助流浪未成年人及时回归家庭;对确实查找不到监护人的流浪未成年人,妥善安置,防止和避免其再度流浪。再次,《意见》明确提出了对流浪儿童主动救助保护的原则。儿童身心尚未成熟,需要特殊的保护和照料,因此,无论儿童基于何种原因流浪,政府、社会都必须主动救助,既不能放任儿童“自由”流浪,也不能允许其监护人失职失责,更要严厉打击胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨等违法犯罪行为,切实保障儿童的权益。最后,《意见》明确提出了建立预防儿童流浪的长效机制。儿童流浪有其复杂的社会原因,救助流浪儿童,让流浪儿童回归家庭等只是解决流浪儿童问题的一环,要从根本上消除流浪儿童现象,必须建立预防儿童流浪的长效机制。如指导、督促、帮助家庭履行监护责任和抚养义务,落实义务教育、职业教育、社会保障和扶贫开发等政策。
国务院的《意见》建立了以政府为主导的政府、社会、个人多元主体共同求助的制度,并且进一步强化了政府的救助责任。但要从根本上解决流浪儿童的问题,还需要进一步完善相关法律,创新社会管理制度,笔者有以下建议:
第一,建立更完善的政府、社会与个人多元互动的未成年人权益的保护机制。《意见》明确和强化了政府的责任固然很好,抓住了儿童保护的关键,但保护未成年人是政府、社会与人个共同的责任,因此,在加强政府责任的同时,还应当根据社会管理创新的理念,提升社会自我管理的能力和效果。同时,还应当进一步细化监护人的法律责任。
第二,进一步推动相关立法。《意见》根据对未成年人的保护及流浪儿童救助有新的制度性安排,使相关法律如未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等原则性规定更加具体化,但《意见》本身效力层次较低,因此,应当通过修改相关法律,将《意见》有效保护未成年人、预防未成年人犯罪的规定上升为更高层次的法律文件。
第三,进一步制定切实可行的保障措施。《意见》虽然明确了责任主体,规定了相对具体的保护措施,但有的措施还需要细化,需要更明确的制度来保障,如政府投入问题,对未成年人保护不力的具体责任追究机制等。
第四,应进一步完善配套性的保障措施。例如,应当进一步推动公益慈善机构的发展,加强对慈善机构的管理与资金使用,重建社会公众对公益事业的信心,建立对家庭、监护人等的指导与干预机制。