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漫画孟宪东
10月24日提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案增加了如下规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”显然,民诉法修正案草案对公益诉讼的大门已经敞开,但是目前关于公共利益的内涵,公益诉讼的边界,提起公益诉讼的主体资格,公益诉讼的受理范围,公益诉讼的程序,公益诉讼滥用的防范、证明责任,诉讼费用等,仍然存在争论,还有待细化和完善。那么,民诉法为何要增加公益诉讼制度,公益诉讼在国外是一种什么状况,公益诉讼将由谁来提起?针对读者关心的问题,日前记者采访了有关法律人士。
主持人:江晓清
法律解析:允公律师事务所
公益诉讼全面保护公众利益
记者:民诉法修正案增加公益诉讼制度意味着什么?
范爽:民诉法修改草案中明确增加公益诉讼制度,它所带来的不仅仅是增加了诉讼案件的种类,更体现了法律对公众利益的全面保护。《中华人民共和国宪法》第12条明确规定:社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。修改草案从法律程序制度上承认公益诉讼,无疑也是对宪法精神的贯彻,是完善我国法律制度的重要一步。
郭静:公益诉讼最大的意义体现在某些涉及公众切身利益的公共行为,公民可以畅所欲言,阐明态度和观点,并通过公共传播方式赋予所涉话题以公开性,从这个角度出发,我认为将公民列为提起公益诉讼的主体对提高我国公民法律意识,推进我国法治进程有着极其重要的作用。
公益诉讼在国内外现状
记者:公益诉讼在国外是什么状况,我国之前有没有过比较成功的公益诉讼案例?
范爽:最早的公益诉讼制度,通常认为起源于罗马法,美国是现在公益诉讼最为完善的国家之一,从《反欺骗政府法》到《谢尔曼法》《克莱顿法》,逐步规范了公益诉讼的制度,不仅是受害人,检察官、任何个人及组织都可以提起诉讼。在其《美国区法院民事诉讼法规》第17条中明确规定:“法定情况下,保护别人利益的案件,也可以用美利坚合众国的名义提起。”与此类似的规范在英国、德国、法国、印度等国家中都有,大多数以单行法的方式适用。在法典中体现公益诉讼制度的,只有少数几个成文法国家,如法国、德国。公益诉讼已经成为其司法制度中很重要的组成部分,促使公民自觉地维护社会利益,关注国家整体良性发展。特别是在环境保护方面,美国1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》弥补了政府实施环境法的缺陷,放宽了对环境民事和行政起诉权的限制,在世界上首创了环境公民诉讼制度。在日本,已经有一些判例承认日照权、眺望权、景观权等具体的环境权;《瑞典环境保护法》第34条规定:任何根据本法对有害环境的活动提出诉讼请求的,有权向该活动已经发生或即将发生地财产法院提起诉讼。
在司法实践中,公益诉讼也涵盖了各个部门法,有刑事公益诉讼、行政公益诉讼、民事公益诉讼、劳动公益诉讼、环境公益诉讼等等。
在中国,公益诉讼的概念最早出现在行政法领域,为了防止行政机关滥用权利,损害普通公民的权益。对于行政机关滥用行政权力的行为,受到侵害的公民可以提起相关的行政诉讼,通过具体的个案,提请相关法律法规的审查,进而从根本上防止损害的发生与扩大。虽然这不属于典型的公益诉讼,并不是单纯为了公共利益提起的诉讼,但是其结果是不仅保护了个人利益。
中国最有影响力的公益诉讼代表,应当首推郝劲松律师,从2004年开始,他多次提起带有公益诉讼性质的诉讼,为公众维权,打破大众对法律淡漠的现状,比如,他曾先后三次将铁道部告上法庭,只为其拒开发票一事。
另外,一些法院也尝试接受来自于公共团体对环境污染类案件的诉讼。2010年8月,昆明市中级人民法院环境保护审判庭正式受理了第一起环境公益诉讼,原告是昆明市环保局,状告辖区内两养猪公司污染地下水源,造成一千多村民出现饮用水危机。此种司法实践,将会随着民诉法的修改,越来越多,推进整个公益诉讼建设的司法进程。
王华峰:公益诉讼虽然在国外比较成熟,但是在我国还面临着诸多的问题,主要表现是:首先受当事人适格理论的限制。依我国现行三大诉讼法规定,原告必须与本案有直接利害关系,由于受直接利害关系的限制,往往会形成无人起诉的局面;其次是法院缺乏有效维护公益的权能。公益诉讼的案件实际上关系到原告所代表的社会群体的地位、生存状况等利益,因此一定意义上要求法院具有公共政策的形成功能。而我国属于大陆法系国家,法院和法官受到成文法的严格约束,公益诉讼这种类似法官“造法”的功能与我国法律的角色定位恰恰相反;再次是公益诉讼缺乏有效的激励机制。在公益诉讼中,个别受害者巨大的成本投入换回的可能是微乎其微的胜利,例如,某原告诉火车站公厕收费案,三年时间加上数千元的支出,只换回了被告返还的0.3元如厕费;还有,诸如环境公益诉讼等涉及高科技知识和科学方法的鉴定,仅鉴定费用就是个人难以承受的。同时法院在人财物方面对政府过分依赖,难以与政府形成有效制衡,进而导致司法消极主义和能力受限。
公益诉讼主体不应排斥个人
记者:此次民诉法修正案增加的公益诉讼制度诉讼主体似乎并不包括公民个人,您怎么看待这一规定?国外又是如何规定的?
郭静:各个国家对可以提起公益诉讼的主体规定不一样。在美国,个人可以为了保护他人利益,在特定情况下,以美利坚合众国的名义提起诉讼。同时,检察官可以针对涉及联邦利益等七种民事案件提起诉讼。在英国,检察总长可以代表公众,针对行政行为提起诉法审查。任何个人和组织可以针对正在越权行事或者有越权行为危险的公共机构,以及制造公害或以其他方式触犯法律的私人或者私人机构提起公益诉讼。在德国,民众可以随时提起违宪审查诉讼。公益团体可以针对行政许可等项目进行诉讼。而公益代表人作为行政参与人,可以为捍卫公共利益,诉请要求变更行政行为。同时检察机关可以针对各类案件,作为原告向法院起诉。在法国,除去检察机关的起诉主体资格的认可之外,个人及团体,可以提起在认为某项利益受到行政行为侵害之时,提请法院审查行政决定的合法性的诉讼。
此次,我国民诉法修改草案增加规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这也就意味着公民个人或不能提出公益诉讼。我认为:公益诉讼的主体不应将个人排斥在外,任何人只要其利益受到了所指控的违法行为的不利影响,就具备了原告资格,不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。因为出现公共事故时,有些相关机关、社会团体(如行业协会)等本身就与公益诉讼侵权人存在割舍不清的利益纠葛,而公民作为公益诉讼的主体,在践行公益诉讼的意义方面有着尤为重要的作用。郝劲松三次起诉北京铁路局虽然都惨遭败诉,却促使铁道部决定在全国火车上配备特别印制的铁路专用发票。