|
||||
国企改革未来之路在何方?国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁于上周六在“2011中国企业领袖年会”上透露,国有经济结构调整将使国企向两个方向集中,未来会逐渐形成两种不同类型国企:公益型国企和竞争型国企。邵宁指出,公益型国企在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业,而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业。(《新京报》12月12日)
“公益型国企”这种提法比较新。从邵宁先生的列举来看,所谓“公益型国企”大多是一些在市场占据绝对垄断地位的国有企业,称它们为“垄断型国企”更准确一些。国资委将这些企业划归为“公益型国企”,我更愿意将此举视为一个美好愿望,或者说,指明了垄断型国有企业改革的一个方向。
这些年人们对某些垄断型国有企业颇有微词,比如它们提供的公共服务质次价高,它们年年赚取巨额利润却很少回馈于民,等等,总之没能体现出应有的公益属性。不少人认为,某些垄断型国企之所以敢无视百姓福祉,一味追逐自身利益,关键在于“垄断”二字,唯有打破垄断坚冰,让这些企业置身于充分竞争的市场环境中,才能倒逼出它们的社会责任感。
这种观点不能说没有道理。理论上说,市场的充分竞争可以最大限度地降低成本和价格,最终让消费者获益,而垄断则是万恶之源。但世界上的事情远不是这么绝对,经济学上有个名词叫“自然垄断”,意指由于市场的自然条件而产生的垄断,例如煤气公司要输送煤气,就必须铺设管道,而铺设管道的成本是非常高昂的,此类行业如果在多个企业之间进行竞争,势必导致重复建设,造成社会资源的大量浪费,因此,一般认为由一家企业进行垄断性经营会比多家企业提供产品更有效率,成本和价格更低。
即便是在市场经济发育成熟的国家,也都普遍承认“自然垄断”现象存在的合理性和合法性。现实中,“自然垄断”一般存在于供水、电力、煤气、电信、铁路等公共服务行业,这些公共产品都是人们的日常生活必需品,因此,“自然垄断”就不单是一种经济规律,更是一种社会规律,换言之,允许某个企业获取自然垄断地位的前提,是它不以逐利为最高目的,而是主要致力于为民众提供价廉物美的公共产品。
但企业追逐利益最大化的天然本性,注定了它不可能自觉地把公益性目标摆在第一位,如果缺乏强有力的管制,垄断型企业会倾向于利用垄断地位掠夺消费者。许多国家的经济发展经验都表明,如果政府的管理不到位,自然垄断型企业就会发展成为游走在市场边缘、里外通吃的“经济大鳄”——在市场上,这些企业利用公益的招牌来规避市场法则,赚取超额垄断利润;在政策领域,这些企业又以“生存”为要挟,为自己争取大量来自国民口袋的“政策性补贴”……
我国将一些自然垄断行业交由国企经营,并赋予它们一定的市场特权和政策性优惠,这种做法并非没有先例,不少欧洲国家都曾将自然垄断行业纳入国有化经营。关键的问题是,如何实现对这些垄断型国企的有效监管,使其最大限度地发挥公益作用。国资委副主任邵宁指出,“由于该类国企在经营上普遍处于垄断地位,因此未来改革的重点在于提高透明度,建立包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置等机制,以防止企业利用垄断地位损害公众的利益。”
这些改革思路都不错,但我认为尚存欠缺。国际上普遍认为,对自然垄断行业的有效监管主要取决于三个方面,一是法定的管理机关对自然垄断行业经营者的监督;二是社会对自然垄断行业经营者的监督;三是社会对法定管理机关的监督。对比这三条,我们显然还需要解决两个很重要的问题,其一是,这些垄断国企必须尽快走上政企分开之路,因为只有切断管理者与被管理者之间的直接利益联系,才能使管理机构超然行使管理职能,以公共利益最大化作为管理原则,公正执法;其二是,管理机关在实施管理权力时,在一定程度上拥有自由裁量权,某种意义上说,管理机关也是一个自然垄断组织,那么由谁、用什么方式来实现对管理机关的监督呢?
垄断型国企“应该”是公益型国企,又不“必然”是公益型国企。从“应该”到“必然”,还有一段艰难而漫长的路要走,不是换个名称就可以水到渠成的。(评论员姚文晖)