2012年年初,美国总统奥巴马任命了消费者金融保护局和劳工关系委员会的官员,结果引起不小的震动。“美国国家工作权利基金会”向法院提出了对在国会休会期间任命的质疑。随着法院程序的推进,支持和反对奥巴马休会期间任命行为的文章不断见诸报端,双方展开了一场大讨论

　　金华

　　按照美国宪法规定的任命程序,总统任命的官员需要得到参议院的同意和批准,但是在参议院休会期间,总统可以自行填补职位的空缺。奥巴马这次任命官员时,参议院虽没有正式召开会议,但是参议员每隔2至3日召开一次“形式会议”——非常简短的会议,有时只持续几分钟。国会中的共和党人因此十分不满,他们认为参议院召开“形式会议”期间不算休会。美国司法部法务处随即出具一份法律备忘录,指出“形式会议”不算“开会”。

　　值得注意的是,自2008年金融危机以来美国经济持续低迷,消费者金融保护局和劳工关系委员会这两个部门对于奥巴马实行经济政策调整具有重要的作用,尤其是消费者金融保护局,它是根据《多德—弗兰克法案》的规定于2011年成立的部门。设立这个部门的想法由哈佛大学法学院教授伊丽莎白·沃伦提出,部门的成立也由她推动。但是,共和党对此表达了强烈的反对意见,奥巴马政府最终放弃提名沃伦为局长,因为大家都认为她过不了共和党这一关。后来,科德雷被选为消费者金融保护局局长。不过,科德雷的任命也不顺利,因为44名共和党参议员早先已经发誓,无论谁获得提名都不予批准。为此,民主党议员曾经公开呼吁,要求总统在国会休会期间进行任命。另外,休会任命也不是奥巴马的发明创造,早在1903年,西奥多·罗斯福总统就趁着短暂的休会期间任命了160名官员,而这样的任命是否违宪,到目前为止还没有定论。

　　共和党反对本次休会期间任命的理由包括以下几方面:首先,宪法规定的任命权由总统和参议院共同行使,休会任命只能是例外情形,不能把它作为规避参议院行使任命权的手段；如果利用它来规避参议院的批准,就违反了权力分立的原则；其次,“形式会议”不算休会,虽然“形式会议”持续时间短、参加人数少,但它毕竟是“会议”,即使它一般不能解决重大问题,但历史上也有在“形式会议”上通过立法的先例；最后,“形式会议”算不算休会,不应由司法部来解释,而应当由参议院自己决定。

　　为了证明奥巴马休会期间任命违宪,共和党人搬出了《联邦党人文集》,试图从制宪者的原旨出发,说明本次任命不符合宪法原则。汉密尔顿在《联邦党人文集》第67篇中说明,不能为了任命官员之事而强制要求国会持续召开,所以制宪者允许总统在休会期间任命官员。但是,休会期间任命的条款只不过是对正常任命程序的补充,并不能取代正常任命程序,取消国会在任命官员中的作用。詹姆斯·麦迪逊曾经在《联邦党人文集》第51篇中写道,要防止多项权力逐渐向一个国家机构集中,就要让每个机构的领导人拥有抵御权力入侵的宪法手段和个人动机。参议院有权拒绝任用总统提名的人,这项权力就是参议院拥有的诸多宪法手段之一,迫使总统和国会一起解决国会所担心的问题。

　　共和党人还认为,奥巴马把“形式会议”扩大解释为“休会”,这是完全错误的。虽然绝大多数“形式会议”没有实质性工作内容,但是参议院召开“形式会议”时完全有能力行使建议和同意任命的宪法权力。比如,2011年12月23日,参议院召开了一次形式会议,会上就通过了一项重要立法——延长薪资税削减计划的立法,这表明参议院在召开形式会议时完全有能力履行职责。奥巴马进行这种任命活动的理由损害了宪法所规定的权力分立原则,严重破坏了权力制约和平衡的原则。司法部法务处给奥巴马出具的法律备忘录指出,总统可以单方面认为参议院的“形式会议”不属于条款中所指的“召开会议”。如果这个结论成立,它就会改写宪法中的一项重要原则——权力分立,因为国会的工作由国会自己制定程序规则,“形式会议”是不是“休会”应该由国会说了算,如果总统替国会解释这个问题,就是严重越权。

　　支持奥巴马的意见也说出了以下理由:美国宪法规定,部长、大使和最高法院法官的任命必须经过参议院批准,其他职位的任命可以由国会立法把权力授予总统来单独行使。由于国会议员的意见往往有很大分歧,国会的批准程序异常缓慢,而职位的空缺却会导致总统无法开展工作,影响整个行政机关的运转。因此,有必要把较低级别的官员任命交由总统来决定,否则国家的诸多工作只能处于停滞状态,这会给整个国家造成巨大的损失。近5年来,参议院屡次恶意阻挠官员任命,小布什和奥巴马都深受其害,这种阻挠更多的是出于政治原因,结果导致合适的人选无法获得任命,损害了国家利益。国会为了阻止本次任命,故意拒绝休会,自2011年12月17日起每3天召开一次“形式会议”,主席台上只有一名国会议员,会议内容就是宣布开会和宣布会议结束,根本没有任何实质性的工作。奥巴马被逼无奈,只得将“形式会议”解释为“休会”而进行了任命。

　　(作者系美国马萨诸塞州立大学访问学者)