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孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”人类政治文明史也充分表明:任何不受监督制约的权力,必定遭到滥用或不当行使,必然导致腐败和专横。
以“法律监督”为本质属性的检察权的出现,本身就是监督制约权力的结果,但这绝不意味着检察权本身可以不受监督制约。相反,如果不健全相应的监督制约机制,检察权同样存在着异化和滥用的可能。
对此,最高检察机关的领导者始终保持着清醒认识。多年来,“强化自身监督”一直是贯穿最高人民检察院工作报告的关键词。曹建明检察长多次指出,要牢固树立监督者更要自觉接受监督的权力观,始终把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置。在全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上,他再次强调,要以学习贯彻修订后的刑事诉讼法为抓手,进一步强化证据意识、程序意识、时效意识、权限意识、自觉接受监督的意识。
在刑诉法大修的背景下,在检察机关法律监督职能不断得到加强的今天,强化监督者更要接受监督意识,对于公正廉洁执法,提高刑事司法能力,使办理的每一起案件经得起法律的检验、历史的检验,具有迫切的现实意义。
自觉接受监督:法律的要求,现实的需要
检察机关必须接受监督,是宪法和法律的要求。
人民检察院必须接受人大及其常委会的监督,这是我国政治制度的重要特征,是宪法和监督法等法律确立的一项重要制度;检察机关和检察人员必须倾听人民群众的意见和建议,接受人民群众的监督,这是宪法和人民检察院组织法、检察官法的明确规定;人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,这是我国司法制度与司法程序的重要特征,是宪法和刑诉法确定的刑事诉讼基本原则。
检察机关必须自觉接受监督,更是现实的需要。
实践中之所以存在执法不严、执法不廉、执法不公、执法违法、徇私枉法等现象,原因是多方面的;但是,其中最主要、最关键的原因在于:监督机制不健全、监督效能不高。反观近年来发生的一些影响恶劣、严重损害司法公信力和司法权威的错案,莫不与外部监督乏力、内部监督失灵、相互制约机制沦为过场有关。
此次刑诉法修改,全面强化了检察机关对刑事诉讼的法律监督,特别是对侦查、执行、特别程序的监督。监督范围的扩大,监督程序的健全,监督手段的丰富,监督效力的明确,使检察机关“监督者”的地位更加凸显。但同时,也难免进一步加剧社会上原本就存在的“谁来监督监督者”的疑虑。如何更好地完善和落实自觉接受监督的机制和措施,把接受监督由硬性要求转化为自觉行为,对此,我们不仅要有足够清醒的认识,更要有切实的行动,要以“看得见”的举措打消公众疑虑、回应社会关切。
接受外部监督,让司法公正“看得见”
自觉把检察工作置于人大及其常委会的监督之下,是依法独立公正行使检察权的根本保证。在新刑诉法正式实施之前,及时清理和修订与新法不相适应的司法解释和相关工作规范,并依法向人大常委会报备,为新刑诉法实施“清障”,主动向人大报告工作,向常委会作专题报告,接受人大代表的执法检查,邀请人大代表视察、座谈,认真办理人大代表提出的议案、建议和批评,应当成为检察机关一以贯之的自觉行动。
自觉接受人民群众监督,是促进司法民主、避免检察权滥用的有力保障。让检察权行使受到社会公众直接、具体的监督,前提是继续深化“阳光检务”,变被动的“要我公开”为主动的“我要公开”,提高检务公开的及时性和实效性,切实保障公众的知情权。新刑诉法规定了更加严格的诉讼参与人权利义务告知制度,检察机关必须不折不扣地执行。建立网上查询、电话查询平台,方便案件当事人和律师了解案件进展、参与诉讼,完善新闻发布制度、及时通报重大案件办理情况,这些探索和做法,值得借鉴和推广。
自觉接受人民群众监督的一项基本要求,是认真倾听社会公众包括诉讼参与人的意见、建议,依法处理他们的申诉、控告和检举,切实保障公众对执法、司法的参与权、表达权、监督权。新刑诉法的多个条文,都明确要求检察机关在办案过程中听取诉讼参与人的意见,如审查批准逮捕,要听取辩护律师的意见;审查起诉,应听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见;对未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定前,应听取被害人的意见;公诉案件双方当事人和解的,应听取当事人和其他有关人员的意见;等等。听取意见的过程,本身就是接受监督的过程。不仅要认真倾听诉讼参与人和普通公众意见,还要特别重视媒体和网络上的声音,意识到通过媒体和网络对司法活动进行监督,正日益成为公众监督司法的重要途径;通过媒体和网络,可以更直接、更全面、更深入地了解公众的司法诉求,发现工作中存在的问题,有利于检察机关及时采取措施调整和改进相关工作。
全面推行人民监督员制度,强化对自侦案件的社会监督,是检察机关落实“监督者更要自觉接受监督”理念的一项重大制度创新。从试点到全面推进,人民监督员工作开展九年来,全国检察机关共选任人民监督员4万多人次,监督案件3.6万余件,其中超过900起案件的实体性处理改变了检察机关业务部门的拟定处理意见。实践证明,推行人民监督员制度,有效补齐了职务犯罪侦查外部监督薄弱的“短板”,体现了诉讼民主,促进了人权保障。在“尊重和保障人权”写入新刑诉法的背景下,继续深入推进人民监督员制度意义重大。
依法接受专门机关的监督制约,是我国刑事诉讼的基本原则,对于发现和纠正办案中的错误和违法,最大限度地防止错案发生,具有举足轻重的意义。刑诉法规定,在刑事诉讼中,公安机关负责立案侦查,人民检察院负责批捕起诉,人民法院负责审判。这些工作在诉讼程序中是前后制约、层层把关、逐级递进的,后一程序是对前一程序的把关、检验、监督、纠错。这种互相制约的机制,符合诉讼活动的特点和内在规律,是程序正义的具体体现。修改后的刑诉法,更加强调程序正义。在这样的背景下,克服监督者高人一等、监督者不受监督的错误认识,杜绝忽视甚至抵制、破坏制约机制的错误做法,在刑事诉讼中依法接受公安机关、人民法院的制约,更要成为全体检察人员的自觉行动。
强化内部监督,对违纪违法“零容忍”
在自觉接受外部监督的同时,要进一步强化检察机关内部监督机制的建设与完善,切实加强对自身执法活动的监督制约,保证检察权依法公正行使。
首先,强化对重要岗位和关键环节的监督。在加强内部分工制约的同时,结合刑诉法的修改,突出强化对侦查、审查逮捕、公诉等重要岗位和不批捕、不起诉、撤案、变更强制措施等关键环节的监督,防止检察权的滥用。
其次,强化上级院对下级院办案工作的监督。建立健全专项检查、同步监督、责任追究等机制,严格执行省级以下检察院办理职务犯罪案件,撤案、不起诉报上一级检察院批准,逮捕职务犯罪嫌疑人报上一级检察院审查决定制度,完善措施,切实保证侦查权依法正确行使。
第三,强化执法规范化建设,加强案件管理。结合刑诉法修改,细化执法标准,统一执法尺度,规范裁量权行使;严格执行非法证据排除规定,落实和规范讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度,加强人权保障;推行执法办案集中管理机制,全面推行执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核,提高办案质量和效率。
最后,加大执法过错责任追究力度。严格落实执法过错责任追究条例,对检察人员违法违规或者严重不负责任导致案件处理错误的,严肃追究责任;坚持从严治检,以“零容忍”的态度严肃查处检察人员违纪违法案件。
古人云:“鉴不能自照,尺不能自度,权不能自称,囿于物也。”以学习贯彻修改后的刑诉法为契机,在强化证据意识、程序意识、时效意识、权限意识的同时,进一步强化监督者更要自觉接受监督的意识,可谓正当其时;也只有把检察权置于有效监督下,把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置,坚持职权法定、有权必有责、用权必监督、滥用必追究,才能确保检察权在阳光下依法公正行使。