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社会保障法起源于欧洲工业发达国家,经历了100多年的历史。社会保障法在经济发达国家和发展中国家已经受到普遍重视,并获得健康发展。现在,全世界已有168个国家和地区通过立法为劳动者建立了比较完备的社会保障制度。
社会保障立法是历史的必然
社会保障立法是人类社会发展进步中的一项文明立法,是各国法律体系的重要组成部分,它在保护劳动者和公民权利,维护社会生活秩序,促进经济发展和社会进步等方面发挥着极其重要的作用。
德国1883年制定的《劳工疾病保险法》和1884年制定的《劳工伤害保险法》,被认为是世界上最早的社会保障法律。从19世纪80年代到20世纪初,是社会保障法产生和初期发展阶段。20世纪的头30年,为适应解决社会问题尤其是克服经济危机的需要,社会保障立法蓬勃发展。以1935年美国颁布《社会保障法》为标志,首次出现了“社会保障法”概念。第二次世界大战以后,以英国为代表的西欧、北欧国家福利政策的实施直至60年代,一批新兴国家颁布社会保障法,是社会保障立法日趋兴盛的阶段。20世纪70年代以来,部分工业发达国家发现社会保障制度中存在着诸如公民福利标准过高、国家和社会不堪重负,而公民某些权利又保障不足等问题,决心对此进行改革,从此进入改革时代。
1919年6月,国际劳工组织成立。促进各国扩大社会保障措施是其主要活动内容之一。国际劳工组织1952年第102号《社会保险最低标准公约》规定的基本标准包含了医疗护理、疾病津贴、商业津贴、老年津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残废津贴和遗属津贴九个方面的内容。
各国社会保障法各具特色
各国社会保障制度各具特色,大致可分为救助型、渐进型、福利型、国家保障型和自助型五种模式。
救助型社会保障制度的特点是,政府通过相应的立法,作为实施救助的依据,公民申请和享受社会救助是其依法应享受的权利,不附带条件,社会救助的费用列入政府的财政支出,其资金来源于国家税收,个人不交纳保险费。救助对象是因失业或天灾人祸而陷入贫困的公民、弃婴、孤儿、残疾人、老年人。救助的标准相对较低,以维持生存为限。这种救助型社会保障制度是工业化开始前后所实行制度,目前主要在一些发展较为迟缓的非洲国家实行。
渐进型社会保障制度是在工业化取得一定成效,经济有雄厚基础的情况下实行的。其目标是国家为公民提供一系列的基本生活保障,使公民的失业、年老、伤残以及由于婚姻关系、生育或死亡而需要特别支出的情况下,得到经济补偿和保障。它起源于德国,随后为西欧、美国、日本所仿效。如德国的养老保险法律规定养老金计算以保障基本生活为标准,并与工资、缴费挂钩,养老金要定期分享社会经济带来的成果,标准每年随收入的变化而变化。
福利型社会保障制度是在经济比较发达、整个社会物质生活水平提高的情况下实行的一种比较全面的保障形式。这项制度来源于福利国家的福利政策,由英国初创,接着在北欧各国流行。1908年,英国通过《养老金法》,确立了养老保险制度。该国的一系列法规制度规定,个人不交纳或低标准交纳社会保障费,福利开支基本上由企业和政府负担,使公民具有包括“从摇篮到坟墓”的一切福利保障。
国家保障型社会保障制度是传统的社会主义国家以公有制为基础的社会保障制度,属于国家保障性质。国家把社会保障作为解决劳动的社会经济问题的杠杆之一。前苏联国家是这一类型的首创与代表。社会保障支出全部由政府和企业承担,个人不交纳保障费。保障对象为全体公民,保障的经济来源靠全社会的公共资金无偿提供。
自助型社会保障制度是指政府不提供资助,除公共福利与文化设施外,费用由雇主和雇员负担。这种制度主要在智利、新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国实行,已取得了显著成效。
对社会保障基金的宏观调控
各国政府的宏观调控表现为明确各相关主体的责任,并支持养老金入市运作,发挥强大的养老基金对社会经济的支撑作用,并预防养老金贬值。
明确管理责任主体。在社会保障体系中,社会养老保险管理是政府的一项重要社会事务,政府养老保险法律关系的重要主体。如在英国,政府是唯一主体,英国社会福利和保障由健康与社会保障部负责。在德国,政府则是责任主体之一,主要职能是通过立法强制企业和个人按比例缴纳养老保险费,资金来源以政府、企业、个人三方共同承担。在新加坡,尽管政府在资金筹集方面不承担责任,但政府通过立法发挥引导作用,加强对中央公积金的支持。
让社会保障基金入市运作。变养老金为刺激经济增长的因素,各国已探索出了成功的经验。1981年,智利政府率先开始实施基金制,为每个职工建立可投资的个人养老基金储蓄账户,提供投资方案和渠道,鼓励和刺激投资。近几年,英国的相关改革重点是推动作为职工养老金重要组成部分的企业职工年金的发展,企业职工年金由专门的信托基金公司管理,投资于证券市场,以获得收益。1974年,美国颁布《雇员退休收入保障法》,使美国的企业养老金信托管理迈入法制化、规范化的轨道。
对社会保障基金严格监督
对社会保障基金的规制和监督是社会保障制度得以实现的重要手段,各国在这方面也是各有千秋。
美国实行的是最审慎和最保守的管理方法。美国联邦社会保障基金的各个账户直接开设在财政部内并由财政部专项管理,征缴的款项相应地存入各个基金,而不是存入一般的财政账户。作为社会保障的专用账户,联邦社会保障基金由一个挂靠在财政部的社会保障基金理事会来具体负责并进行投资。
美国《社会保障法》明确规定,联邦社会保障基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”,不得被用于购买股票,或进行委托投资、房地产开发等其他方面的投资。此外,美国相关刑法制度也有对“侵占养老金与福利基金罪”的处罚规定,其中对违法者的处罚非常严厉。
法国养老保险基金受投资公司法管辖,由法兰西银行进行监管。基金管理必须通过人寿保险公司进行,人寿保险公司可以委托注册投资管理公司进行运营。主要投资于债券、房地产、股票和储蓄,但规定投资一家公司发行证券的上限为5%。
德国是司法机关积极介入社会保障事务的典型国家。按照德国《社会法典》及相关法律法规,德国联邦审计局负责对德国养老金保险公司进行财务审计。联邦审计局每年都要对德国养老金保险公司的审计结果进行汇总,出台审计报告。1953年9月,德国颁布《社会法院法》,其中对社会法院的特殊审判权和组织机构等作了专门规定。按照规定,在德国设立专事社会法司法的社会法院,其任务就是专门负责涉及社会保险、社会福利和其他有关社会保障方面争议案件的审理。
(作者单位:重庆市第三中级人民法院)