多措并举 改革创新

　　加快推进城乡一体化建设进程

　　中共金昌市委农村工作办公室

　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。近年来，我们紧紧抓住被列为全省城乡一体化发展试点市的良好机遇，坚持把推进新型城镇化作为统筹城乡改革发展的重要载体，遵循“以城带乡、以工促农、产业优先、人口集聚、城乡融合”的新型城镇化发展思路，探索出了一条“规划引领先行、城中村改造突破、镇村集聚延伸、产业提升支撑、机制创新配套”的新型城镇化之路。2011年，全市城镇人口29.4万人，城镇化率达到63.12%，比2008年提高了5.5个百分点。

　　一、坚持规划先行，明确发展定位

　　按照“突出特色、相对集中、节约资源、集约发展”的原则，突出规划龙头引领作用，统筹配置城乡资源，整体安排城乡布局，先后修编完成了城乡总体规划、城乡一体化发展规划和城镇体系规划等，行政村建设规划达到100%，坚持把市区和中心镇周围的村纳入城区统一规划，远离市区和中心镇区的村以中心村进行布局，并明确功能定位，完善镇区及周边村庄工业、商贸、住宅、文教、卫生等设施布局，基本构建起中心城市、县城、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的现代城镇体系。金川区坚持以融入城市为方向，将宁远堡镇建设成服务型特色中心镇，把双湾镇建设成为集特色农业、休闲观光为一体的“城市后花园”；永昌县将所属10个乡镇，按五个中心镇进行布局，把朱王堡镇(含水源镇)建成现代农业重镇，河西堡镇建成现代工贸强镇，六坝乡(含南坝和东寨)建成城郊型农业服务中心镇，城关镇(含焦家庄乡)建成陇海兰新经济带上的重要节点，新城子镇(含红山窑乡)建成商贸流通和旅游特色镇，初步形成以“一体两翼”为核心、建制镇为骨架、小集镇为纽带、中心村为网络的发展新格局。

　　二、坚持因地制宜，创新发展模式

　　按照“区域块状经济”的城镇化发展战略，坚持因地制宜，分类指导，不断创新发展模式，在城中村改造、小城镇建设、中心村建设等方面，进行了有益的尝试和探索。

　　(一)以地换房产，以地建保障的城中村改造模式。针对城郊白家嘴、高岸子、西坡、马家崖四个城中村，坚持“政府引导、农民主体、市场运作”的原则，探索建立了“以地换房产，以地建保障”为核心的西坡模式和高岸子模式。西坡模式：对改造范围内的每一个农户，在自己不出钱的前提下，人均拿出1亩土地(含宅基地)，按成本价换得人均24平方米的住宅面积和30平方米的经营性房产，住宅小区所有基础设施由政府投资建设。凡农户自愿自行拆除旧宅和以地换房，可获得人均1万元的装修奖励资金；凡参加以地换房产的农户，只要年满16周岁，全部建立养老保险金，年满60周岁的老人可按月领取养老保险金。高岸子模式：每个农户家庭按户籍人口以人均15平方米的成本价集资住宅楼一套，超出部分以优惠价集资，并按户籍人口以人均20平方米的成本价集资沿街经营性资产，住宅小区的所有基础设施及标准化幼儿园等公共服务设施由政府投资配套。目前，天庆家园西坡新村已建成居住楼45栋1656套，1100户村民搬进新居；高岸子新村75栋2535套住宅楼即将建成交付使用；马家崖村围绕建设“特色餐饮小区”，规划建设了马家岸特色羊肉美食街，年实现产值2000多万元，吸纳附近农村劳动力2000余人；白家咀村则于2010年启动改造建设工程，目前改造完成新农宅440户。

　　(二)产业支撑，功能聚集的小城镇建设模式。围绕建设国家级发展改革试点镇(朱王堡镇)和省级发展改革试点镇(河西堡镇和宁远堡镇)，通过持续不断的集中投资、集中建设，小城镇基础设施不断完善，特色产业初具规模，聚集能力和辐射能力进一步增强。一方面，突出小城镇产业集约发展。按照“城乡统筹谋划、区域整体发展”的思路和“土地集约利用、产业集群发展、功能集合构建、人口集中转移”的要求，利用土地、产业、技术、劳动力等资源优势，坚持以产业招商，以园区招商，加大招商引资项目建设力度，打造小城镇特色产业和新的经济增长极。对工业基础较好的永昌河西堡镇，确定了“以工业化带动城镇化、以城镇化推进城乡一体化”的思路，规划建设了河西堡化工循环经济产业园区，150万吨捣固焦及300万吨重介洗煤、40万吨电石、20万吨合成氨及30万吨尿素等一批规模大、实力足、带动力强的项目建成投产，工业区的“磁场效应”和“洼地效应”日趋增强，并将在“十二五”末，打造百亿元工业区。对农业基础相对较好的永昌县朱王堡镇和水源镇、金川区双湾镇，按照“基地化建设、科学化管理、区域化布局、规模化经营、产业化发展”的要求，分区域、高标准建设国家级啤酒大麦生产示范区、永昌清河现代循环农业示范园、金川现代循环农业示范园、金川现代畜牧循环产业园，努力使现代农业示范区发展成为现代农业生产的样板区、农业科技成果的展示区、农业经营体制机制创新的试验区和农民接受新知识新技术的培训基地。另一方面，增强小城镇综合承载能力。坚持把城乡基础设施作为一个有机整体统一推进，在加强城市基础设施，增强城市综合服务功能的同时，集中力量狠抓小城镇基础设施建设。河西堡镇相继实施了镇区集中供热、教育资源整合、廉租房建设等社会民生工程，构筑了“三纵七横”的城镇道路框架，开发建设了馨河花园、雨润花园等居民住宅小区；永昌县朱王堡、水源两镇加快实施街面拆迁改造、道路拓宽硬化、通讯电网改造等工程，配套供排水及供热设施，小城镇承载集聚能力进一步增强。

　　(三)集中新建，进滩增地的新型农村社区建设模式。针对金川区中牌、西湾、东湾村属城郊临滩靠山区，人均耕地少，荒滩荒地多的实际，按照“住宅建设向集中居住区集中、人口向城市集中、土地向种养大户集中”的思路，充分利用荒滩荒地，探索出了“集中新建、进滩增地”新型农村社区建设模式，实现了戈壁建新居、旧村变良田。一是利用无偿划拨的国有荒滩，集中规划建设综合型居民住宅区、养殖区，配套完善水、电、路、气、通讯等基础设施和文化、卫生、体育活动等场所，实行生活区、养殖区分离，有效解决人房争地、人畜争地问题；二是通过对原有旧宅实行复垦，规划建设沙产业日光温室发展园区和规模养殖小区，在公路沿线发展农产品加工、汽车修配等二、三产业，实现多渠道增收；三是依托城中村改造项目，引导农民进城“居住”，将其土地在不改变承包权的基础上，自愿有偿流转，实行土地规模集约经营，使长期进城务工的农民逐步从土地上分离出来。四是按照以城市的标准建设农村社区的理念，加快农村社区服务中心场所建设，推动政府公共服务和管理向农村基层延伸，全面提高农村社区公共服务和管理水平，让农村社区居民享受城市一样的服务。通过三年多的努力，三个新型农村社区服务中心基本建成，规划建设高标准农宅3000套，已建成1410套，旧农宅复垦增地近1万亩，80%以上的青壮年劳动力进城务工或从事二、三产业，居民收入的70%以上来自劳务收入。

　　(四)就地改造，综合整治的中心村组团建设模式。按照“农村城镇化、城镇特色化”的思路，以“一区三镇七个中心村”为重点，打破村社界限，实行散居户向大村集中、小村向中心村集中，统一规划修建居民集中居住小区，探索出了以金川区古城村为代表的“就地改造、综合整治”建设模式，即：对地处远郊、人口相对集中的中心村和重点村，采取组团模式统一设计和建设新农宅，并按照城市的标准配套完善居住区休闲广场、道路、宅前硬化、绿化美化、安全饮水等基础设施，推行农村社区化管理模式。目前，已建成了双湾镇古城新村、水源镇永宁新村、六坝乡七坝新村等56个新居民示范点，新建高标准农宅22900多套，农村砖混砖木结构住房比例提高到60.2%。双湾镇古城村采用组团模式设计和建设新农宅，建成高标准农宅499套，由政府配套完善了集中居住区休闲广场、道路、宅前硬化、安全饮水等基础设施，建立了农村公用设施管理制度，促进农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。

　　三、坚持改革创新，激发发展活力

　　坚持以破除城乡二元结构为突破，以推进城乡公共服务普惠均等为目标，立足体制机制改革创新，着力激发城镇发展活力。一是大力推进户籍制度改革。坚持把户籍制度改革作为统筹城乡配套改革的突破口，探索建立了户口登记地与实际居住地统一的户籍一元化管理制度，将城乡居民户口全部变更登记为金昌市居民。选择条件成熟的乡镇先行试点，将客观上已经基本具备整村转入城镇落户的农村居民整村、整社就近转户，促进了农民由就业型转移向居住型转移的转变。二是积极推进土地制度改革。强化政策引导和投入拉动，健全完善促进土地流转政策措施，鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权。引入市场化机制，探索出了“以互换促流转、以入股促集约、以租赁促分流”的新华模式，逐步引导农民实行“3331”产业分工，使30%的农户经营设施种植业、30%的农户经营设施养殖业、30%的农户进城务工从事二、三产业、10%的农户种植高标准节水农田，促进了土地流转实现高效集约发展。截止目前，全市土地流转面积达到16.22万亩，比2008年增加13.22万亩；土地流转率达到24.6%，比2008年提高了20个百分点。三是着力推进社会保障制度改革。从破解城乡一体发展中的深层次矛盾和问题入手，逐步统一城乡保障项目和保障标准，率先在全省实现了统一的城乡医保标准和城乡居民统一的养老保险制度，建立了医疗救助、教育救助、住房援助、法律援助以及城乡低保对象、优抚对象和老年人生活优惠优待等20多项社会救助制度，就业、医疗、养老等均实现了城乡“一元化”和“全民化”。四是逐步完善公共服务均等化推进机制。推动公共财政向镇村倾斜，公共服务向镇村覆盖、社会事业向镇村延伸，促进城乡公共服务均等化。率先完成农村教育资源整合；所有乡镇修建了卫生院门诊大楼，配备了常规检查医疗设备和“120”急救车，所有行政村均建成了村卫生室；综合文化站、农家书屋、文化信息资源工程、农村电影公益放映、广播电视村村通等公共文化服务设施实现镇村全覆盖。五是不断创新城镇管理建设体制。赋予重点城镇相对宽松的经济管理权和计划决策权，永昌县河西堡镇实行计划单列，永昌县朱王堡镇提升为副县级建制，金川区宁远堡镇实行财政独立核算，以灵活务实的经济、财税、土地政策，增强小城镇发展活力。

　　我们在推进新型城镇化的实践中，有效破解了统筹城乡发展中的诸多难题，也为深化城乡综合配套改革积累了经验。

　　一是破解了城乡二元结构矛盾突出的难题。通过户籍制度一元化改革，破除了依附于户籍制度上的教育、卫生、社会保障等不均等制度，为实现城乡基本公共服务均等化奠定了良好基础。二是破解了城镇化建设中环境卫生脏乱差的难题。城中村改造使城中村的村民变居民、村委会变社区居委会，完全按照城市社区的管理模式运行，从根本上解决了城中村环境卫生脏乱差的弊端。小城镇建设和中心村建设，使广大农村居民实现了集中居住，通过推进以“清洁家园”为主题的农村环境综合整治，镇、村两级配备专兼职环卫人员，环卫设施基本实现全覆盖。三是破解了土地集约化经营和农民离开土地重新就业的难题。土地承包经营权的依法、有序、有偿流转，可以使愿耕者有其田，愿经商务工者安心从事二三产业。失地农民既可以去土地承包者那里务工，又可以外出打工，既收租金，又挣工资，既增加收入，又促进了农村劳动力的充分就业。四是破解了农民发展致富融资和输转农民立足安身的难题。在城中村改造中，农村居民经营性资产的获得以及专业化生产区的建立，加快了原始资本积累的步伐。大量面向农村居民的集中居住区建设，让广大进城务工者、从事二三产业者以最小的投入获得稳定的居所，促进了务工农民向城镇聚集。五是破解了农民增收渠道窄和增收方式单一的难题。城中村改造、小城镇建设和现代循环农业发展，为广大农村居民提供了更为广阔的就业创业空间，商贸、流通、运输、家政、信息以及房屋租赁、特色餐饮等第三产业的发展，成为农民增收的新亮点。六是破解了城乡经济社会发展统一规划和产业集聚发展的难题。按照“土地集约、产业集聚、人口集中”的思路，打破行政区化界限和镇域、村组界限，统一规划产业园区，吸引企业和社会资本投资二三次产业，带动“多村一业、集中连片”为基本模式的特色产业发展壮大，把资源优势和产品优势转化为产业规模优势和区域经济优势，促进了城乡三次产业融合发展。

　　在推进新型城镇化建设的实践中，我们感到还有一些急需深化改革、大胆试验和探索破解的问题。如：小城镇规模总体偏小，基础设施建设滞后；产业聚集水平不高，吸引投资能力较弱；镇化建设的体制机制不健全，引导性政策措施不配套等。加快推进新型城镇化建设，符合人民群众的迫切愿望，也是转型跨越发展的重要动力。我们将围绕打造全省统筹城乡发展示范区，坚定不移地推进城镇化建设进程，力争实现“六个100%、两个80%”的发展目标，农村自来水入户率达到100%，农村社社通油路或水泥路覆盖率达到100%，农村广播电视综合人口覆盖率达到100%，100%的村卫生室达到“三室分设”标准，100%的乡村建成高标准乡镇文化站、村文化室和农家书屋，100%的村建成体育健身活动场所；砖木、砖混结构农宅达到80%以上，末级渠道衬砌率达到80%以上，努力形成发展领先、城乡融合、工农协调、成果共享的城乡经济社会发展新格局，率先在全省实现全面小康社会。