明代规定：官员有事报告皇帝，公事用盖印的题本，私事则用奏本。题本和奏本都由通政使司进呈。

　　由于奏本和题本在皇帝阅批之前，内阁大学士已经“票拟”过。因此，这两种文书都是公开的，不利于下情上达。其次，题本办文程序太繁，运转速度十分迟缓，而且由于经办人员过多，容易造成泄密，使皇帝实施政务受到很大限制。

　　到了清代，雍正皇帝针对弊端开始改革奏折制度，规定稍微重要一点的事务，地方官员都要事先写奏折，呈报皇帝朱笔审批，认可了，才写题本做正式报告。但奏折中的朱批内容，不得写入题本，作为奏事的依据。

　　奏折制度改革达到了下级官员可以把拿不准的问题提出来，请皇帝裁夺；皇帝对不了解的或不懂得的问题，可以询问臣下，以增长见识，作出决断。

　　由于奏折免去了中间环节的传递，又采用飞马日行六百里的“廷寄”方法，不但能迅速交到皇帝手中，而且在皇帝朱批御旨后，又可直接发还上奏官员，马上付诸实施，从而大大提高了政府行政效率。

　　同时，由于奏折都是秘密进行，于是在地方上下级官员之间，地方与中央，内廷与外廷之间，除正常的领导与被领导等关系之外，又形成了一种相互制约的关系。

　　为了保证奏折的内容不致泄漏，雍正皇帝规定：首先，撰写人须亲自书写，不许他人代笔，写成后不得外传，否则治罪。这样，对官员的文字写作水平也有了相应的要求。

　　其次，由宫中制作皮匣，配备锁钥，发给具奏官员，专门用作储藏和传递奏折。

　　再次，省级以上官员的折子，派专人送到大内乾清门，交内奏事处，直达御前，而不像题本交通政使司转呈；一般官员的折子，亦差专人送到雍正指定的亲信大臣处，由他们代呈，代交人当然无权知道折子的内容。雍正皇帝阅毕，作出朱笔批示，折子由原渠道发回。

　　第四，臣下阅过朱批后，必须上交，不得留存，称为缴本。

　　第五，加强皇帝秘书班子——“军机处”的保密工作，比如，规定：皇帝召见军机大臣时，太监必须离开；每日承领事件人员，未到传领时间不得进入军机值房；严禁各衙门人员在军机值房台阶外及附近处所站立窃听；等等。

　　封建社会上奏折者要有资格，但雍正皇帝登基后，内苦于宗室诸王的讪谤排挤，外困于满汉大臣的朋党倾轧，急于求言，故放宽了臣民专折具奏的范围和权限。到后来，有权上奏折者上千人之多。

　　雍正皇帝用奏折代替了原来题本的作用，通过对朱批的巧妙和有效的运用，来治理国家，可以说是精妙透彻。