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近年来,高检院先后出台了《人民检察院司法警察暂行条例》、《人民检察院司法警察执行职务规则》和《检察机关司法警察工作规范化建设标准》等一系列加强司法警察工作的制度和措施,有力地推动了检察机关司法警察工作向前发展,取得很好的效果。但毋庸讳言,目前绝大多数检察机关的司法警察工作仍未实现高检院所预期的目标,不愿用警,检、警混岗的现象还比较普遍,司法警察工作的开展,依然是处于举步维艰和可有可无的状态。造成上述现状更深层次的原因,那就是现行的有关法律、法规和制度,对检察机关司法警察的性质、地位、工作等定位的不够准确,这些因素直接或者间接制约司法警察队伍发展和作用发挥。
一、现阶段检察机关司法警察工作的定位问题
(一)现行法律、法规对检察机关司法警察的定位上存在缺憾和滞后
1、《人民检察院组织法》第27条第三款规定:各级人民检察院根据需要可以设立司法警察。该条文规定司法警察设立的权限是各级人民检察院。也就是说,不论哪一级检察院只要认为需要,就可以设立司法警察。认为不需要,就可以不设立。设立与不设立都有法可依。那么上级检察院要求下级检察院重视建立司法警察机构,搞好队伍建设,也只能是一种行政要求。
2、高检院1998年重新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》共计468条,涉及司法警察的条款有4条。其中第181条规定:搜查时,如果遇到阻碍,可以强制进行搜查。对以暴力、威胁方法阻碍搜查的,应当予以制止,或者由司法警察将其带离现场;对于构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。上述的条款均规定了司法警察在参与搜查时其作为是“可以”和“或者”。因此给人们的感觉是,是否配备司法警察参与无关紧要。
3、《刑事诉讼规则》允许《法警暂行条例》和《法警执行职务规则》中规定的法警职责可由其他人员执行,使法警在实际工作中可有可无。《法警执行职务规则》中规定的法警职责有9项,逐一与《刑事诉讼规则》对照,不难发现,两者有些条款不一致。《刑事诉讼规则》第四章第一节第三十三条第二款规定“执行拘传的人员不得少于二人”。这里并未明确执行拘传任务的主体必须是司法警察,言外之意其他人员也可以执行拘传。
时下,各级检察机关的人员编制非常紧张。在这种情况下,是配备法律法规允许一员多用的检察官及书记员还是配备职责有限的司法警察,领导当然考虑是前者。因此,最高人民检察院多年来一直要求按照8%-12%配备司法警察人数,但大多数检察院司法警察配备比例始终在5%左右徘徊,远远低于高检院法警配备比例要求。即便如此,目前配备的司法警察人员中,驾驶、保卫、收发、勤杂人员仍占有很大的比重。
(二)现阶段检察机关的司法警察工作的定位问题
1、1984年高检院颁发的《人民检察院司法警察工作试行条例》中第四条规定了司法警察的主要任务(即职责)是:提解、押送、遣送、提讯人犯,传唤当事人,依法执行搜查和其他强制措施,送达法律文书和保卫机关安全以及领导交办的其他工作。在实际工作中,除“保卫机关安全”外,其余参与办案的职责基本由检察官代行。因此,在这一段时期,全国检察机关的司法警察,大多把主要精力放在担负机关的安全保卫任务和兼做职责以外的车辆驾驶等勤杂工作上。如果检察机关设置司法警察仅仅是为了机关的安全保卫和勤杂工作需要,那么司法警察在检察机关存在的意义就不大了。
2、现行的司法警察的职责有9条,若将“检察长交办的其他任务”这条不确定的任务除外,其余的8条中出于安全、保卫方面的占了一半。如:搜查应当在检察人员的主持下进行,可以有司法警察参加,司法警察参加主要是保卫现场安全,防止意外事件和突发事件①;参与执行死刑临场监督活动时,主要是保护检察官的安全,并处理可能发生的紧急情况;在维护接待群众来访场所的秩序时,应劝解疏导个别不遵守上访秩序的人员,制止不法分子的破坏活动,维护检察机关的工作秩序,保护检察官的人身安全等等。这些条文束缚了司法警察“作为”的发展空间。
二、对检察机关司法警察工作定位问题的几点建议
要提高司法警察的综合实力,真正使其成为检察机关的一支生力军。要认真做好以下几点工作:
(一)从现立法上,要善于运用法律赋予司法警察的二项权力
1、侦查权。即参与传唤、拘传、提押、看管,与检察官共同完成案件的侦查工作。理由是人民检察院司法警察属于人民警察的一个警种,综观人民警察诸警种,除检、法两家的司法警察之外,其他警种都有其相对应的侦查权。
2、拘留、逮捕执行权。拘留、逮捕执行权是指在检察机关办理的自侦案件中,对决定拘留、逮捕的犯罪嫌疑人可以由检察机关的司法警察来执行。理由:一是法律赋予了该项权力。《人民检察院刑事诉讼规则》第七十八条规定“人民检察院作出拘留决定后,应当送达公安机关执行。必要的时候,人民检察院可以协助公安机关执行”。二是检察工作的现实需要。在司法实践中,当人民检察院作出拘留、逮捕决定后,常常是人民检察院的司法警察持检察机关开具的拘留或逮捕决定书,到公安机关更换拘留证或逮捕证后,再对犯罪嫌疑人执行拘留或逮捕。
(二)要积极探索检、警一体化办案机制
1、检察官和司法警察应分别行使案件侦查时的谋划权和执行权。为了明确分工做好各项检察工作,检察机关对内部人员职责上进行了分工,两种职责互有侧重,共同完成案件的侦破任务。在侦办一个具体案件时,检察官应将其主要精力放在案件的突破上,而司法警察应将其主要精力放在办案是否安全以及协助检察官调查取证等方面上。
2、“检警一体化”的核心,是让法警参与办案,通过熟悉整个案情来能动地保障办案。基层检察院办案是一个多环节的过程。在依法履行职能的过程中,“检警一体化”主要体现在以下几个方面:
(1)在执行传唤任务过程中,执行法警要与检察官沟通,事先了解用警意图,注意隐蔽身份和办案目的,不让嫌疑人有丝毫的空隙可钻,不给嫌疑人留下任何把柄。特别是涉及对某些领导干部的传唤,需要在行动前向党委主要负责人汇报和请示,环节相对较多,办案难度增大。因此,执行传唤任务的法警,只有事先领会用警意图,才能慎重行事,在到达目的地后,不惊动当事人,注意暗中了解其行踪,待下达执行命令时,立即执行传唤,从而保证办案的顺利进行。
(2)在执行搜查任务中,法警要掌握被搜查对象的基本情况、搜查任务押解对象的不同情况采取相应的防范措施,保证安全押解。
(3)在执行提押、特别是长途押解过程中,法警要了解案情,熟悉被押解对象的情况,并针对被押解对象的不同情况采取相应的防范措施,保证安全押解。
(4)在看管犯罪嫌疑人过程中,要实行动态控制。即:在执行看管前,要了解被看管犯罪嫌疑人的家庭情况、涉案情况、思想情况等;在执行看管时,掌握时机与犯罪嫌疑人适度沟通,宣传有关法律政策,使被看管对象保持较正常的心理和情绪状态,消除过度紧张感,打消自杀、逃跑等念头。
(5)在执行追捕任务过程中,法警要熟悉案情,掌握被追捕对象的有关情况,特别是心理特征、家庭状况、经济情况、社会关系等,针对不同的情况采取相应的追捕措施。
3、实施“检警一体化”应注意的问题。检警一体化”作为一种新的运行机制,需要在不断的探索中完善,在不断的创新中发展。总体上说,应该注意以下几个问题:
(1)实施“检警一体化”,必须严格依法各司其职,绝不能简单地把司法警察与检察官相加合并甚至等同起来,绝不能混淆职责,回到检警不分的老路。
(2)实施“检警一体化”,必须正确处理检察官与司法警察在共同履行职责中的地位和关系。司法警察工作作为一项辅助性的业务,它与检察机关反贪、反渎、刑检等业务部门是“绿叶与红花”的关系。因此,司法警察应当牢固树立整体意识、大局意识、服务意识、保障意识,自觉、能动地按照检察官的意图和办案需要依法履行职能。
(3)实施“检警一体化”,必须全面提高司法警察的综合素质。只有建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法警察队伍,才能为检察工作提供优质服务,共同促进检察事业蓬勃发展。(彭晓健 窦海川)