越秀发展空间“捉襟见肘”，专家建议走内涵式转型升级道路。南方日报记者丁玎摄

　　陈鸿宇

　　□南方日报记者陶达嫔

　　打开广州地图，中间最小一个色块版图便是越秀区。这片33.8平方公里的狭小地域，一直是广州建城2200多年来未变的城市中心。

　　作为广州的老城区，越秀区每平方公里土地上集中了大量人力、物力、财力和商贸资源等，要素集中使得越秀的经济亩产量一直居广州第一，在全国副省级城市的中心城区也位居前列。

　　不过，这是越秀的活力所在，也是越秀的困局所在。根据经济学边际收益规律，在这么密集资源的土地上，很难实现再投入、或再求得更高的经济回报。不仅如此，在广州城市面积不断扩大、多个城市中心逐渐形成下，老城中心城区渐显“老态”：没有机场、海港等重大基础设施，也不可能做汽车和新材料、新能源等新产业，寸土寸金资源下引进大项目乏力，广州市人口密度最高的老城区也是越秀，全区60岁以上的老人占总人数19%。

　　有越秀的干部把越秀概括为：名副其实的“三老城区”——城市老、人老、设施老。

　　作为广州“123”城市空间布局中“都会区”的核心，越秀在面临发展空间受限的瓶颈、推动转型升级的考验、促进文商融合发展的难题下，如何理顺当前发展的困局，实现区域优化提升，是重构老城区活力的现实所在。

　　囧

　　发展空间“捉襟见肘”

　　内涵式转型升级推进旧城再造

　　越秀区是一个很成熟的城区，100%的城市化率。土地资源已经开发完毕，产业结构在一定的意义上也触及了天花板，三产已经在整个GDP里占到97%，人口密度接近每平方公里3.5万人，开发密度与人口密度都已触及天花板，这么高的密度导致整个城市生活和环境的退化。

　　发展空间的“捉襟见肘”，一直是越秀区寻求发展过程中难以解决的老问题，其带来的焦虑也随着广州市不断向外扩张发展而日益增强。去年年中，越秀区就广州新型城市化战略，专门邀请省市专家为其剖析“短板”，对如何在广州新一轮城市大发展过程中不被“空心化”，如何创造新的区域优势，全区上下600多名干部现场与专家进行了三个多小时的激烈讨论。

　　时任广东省社会科学院院长的梁桂全在这场论坛开场，直言上述越秀当前发展面临的“尴尬”，并指出当前及今后10年、20年都将面临的挑战和根本战略任务在于，越秀应在城市进化的过程中避免工业城市化过程中中心区衰落的路径。

　　省政府参事、省委党校教授陈鸿宇认为，越秀当前发展空间不足仍是表象问题，“扩大地皮和要政策，都不是解决问题的关键。越秀要走内涵式的转型升级道路，推进旧城再造。”

　　陈鸿宇建议，“绿地—环境—人气—产业”这一旧城再造发展模式，已被伯明翰、格拉斯哥、卡迪夫等老工业城市的成功转型实践所证明。因此，处在转型时期的老城区，推动旧城再造首要推动环境再造，以环境再造带动老城区的“人气”和“产业”再集聚。

　　困

　　专业市场扎堆

　　“交通太乱”凸显管理短板

　　在大新路一带，五金、皮具、鞋业、机械各类批发档口和市场，林林总总密布在狭小的街道里，构成了鲜明的专业市场密布的老城区环境特色。这些专业市场在国内甚至东南亚地区久负盛名，但交通秩序之乱，却饱受诟病。

　　面对店铺门口的小货车、人力拖车总是乱行占道、又堵塞不堪，一位内街商贸城里的皮具店店主向记者诉苦，经常生意来了，货运因为堵车跟不上，常常影响一整天的生意效率。他说，一直都盼着政府下大力气做好交通规划、整顿交通秩序，让他们可以更有效率地做生意。

　　除了生意受“堵”，一些赶来进货的外地批发商也感叹“市场的交通太乱”。一位来自湖南的批发商告诉记者，现在不少内地的批发市场环境都好过这些老市场了，不少人还选择电子商务批发，“这些历史这么久的市场，再不优化经营环境，容易掉队了。”

　　据了解，目前广州有54%的市场集中在内层圈(即三大老城区)。尽管这些专业市场创造出惊人的财富，但因其占地多、分布杂，以及货运不规范等因素，给本来就“寸土寸金”的老城区城市管理和交通带来了极大困扰。

　　因此，寸土寸金下的越秀，如何摆脱专业市场杂乱众多而带来的管理之乱，需要引起政府的足够重视并真正付之行动。短期来看，既要解决好档主的出路，又要疏导理顺交通秩序；长期看来，需要放在“提升城市整体形象和竞争力”的视野下，来解决好专业市场管理乱的难题。

　　难

　　撤并街道理顺城区功能

　　“简政府、强服务”仍任重道远

　　街道多、社区小，财政投入如“撒胡椒面”分散而难成合力，行政资源配置不均，居民服务标准和内容参差不齐等，一直是老城区街道过多所形成的管理难题。

　　越秀区相关部门负责人坦言，摆在越秀区面前的社会管理有四大难题，这些难题成为老城区摆脱“空心化”的阻力。包括公共服务资源配置的不均衡，有街道公建配套完善，有的则明显滞后；街道之间大小规模差异悬殊，造成居民服务标准和内容参差不齐；街道数量过多，网格过小，区划不够合理，使得局部区域的打造缺乏整体合力；街道多也使得财政投入容易分散，使得一些区域规划难以收到预期的成效。

　　尽管今年初越秀街道合并缩减到18条，让原来部分重叠功能区得以理顺。但记者走访多名“街官”和社区工作人员时发现，现行街道“处境”仍然尴尬：一头对着区各部门，工作人员每天要疲于应付几十种甚至上百种各类行政工作；一头还要对着居委会居民、却难让老百姓满意叫好。

　　要改变现实困局，就需要改革魄力，推进区域行政管理体制变革。有专家建议，可以考虑进一步简化行政架构，搭建更多的街道辖区大服务中心，如社区、家庭综合服务中心、综治维稳中心等，这样既扩大了公共服务供给、提升了公共服务的专业质量，又为街道本身腾出了更多应付行政工作的时间和精力。

　　-专家访谈

　　省政府参事、省委党校教授陈鸿宇：

　　打通“新六脉”活化越秀

　　越秀所面临的发展困局究竟在哪儿？在当前的国际国内形势下，“发展空间受限”的越秀应该确定什么样的自我定位，新的发展活力的突破口在何方？

　　省政府参事、省委党校教授陈鸿宇认为，越秀应克服难以作为的畏难情绪，树立敢于攻坚克难的决心，以“活化越秀”为目标，重新梳理既有优势，疏通“六脉”，走一条内涵式的转型升级的路子。

　　【谈局势】“活化越秀”时不我待

　　南方日报：越秀近年经济总量及其增速开始放缓，城市面貌也更新不快，有人认为越秀不可避免地划入“旧城老化”的陷阱。您怎么评价越秀？

　　陈鸿宇：城市的功能是复合的，但最基本的功能是服务，包括对厂商的市场服务和对居民的公共服务。因此，对一个城市核心区的发展活力的评价，不能单纯以经济增速或GDP规模总量来做简单比较，而是看她在整个城市以至整个经济区域中的功能及效应。

　　2220多年来，越秀区一直是广州市的最核心的主城区，这在世界上是极为罕见。世界上、尤其是欧美大多数悠久历史的大城市老城区，都或迟或早地会面临老城区衰退的问题，因而也都必须通过“旧城再造”来跨过“旧城老化”的陷阱。如果城市功能再造得好，老城区就能继续保持活力；如果再造得不好，就容易成为“问题城区”。

　　因此，评价越秀的发展既要肯定越秀对广州城市发展和商业、文化发展做出的贡献，也要正视不断“老化”的问题。现在的越秀已到了刻不容缓推进城市转型升级的阶段，“活化越秀”时不我待。

　　【谈出路】集聚优势资源构建“新六脉”

　　南方日报：“发展空间受限”已成为老城区发展瓶颈，不单是许多越秀人的感觉，外界似乎也这样认为。在您看来，越秀当前面临的发展困局主要有哪些？

　　陈鸿宇：老城区的要素集中度非常高，每平方公里土地上集中了大量人力、物力、财力、商贸、信息资源，级差地租很高，但经济回报更高，当然社会管理成本也比较高。

　　“要素集中度高”是越秀的活力所在，也是困局所在。根据经济学的边际收益递减原理，这么窄小的土地上很难更密集地继续加大投入，以求得更高的经济回报。这就迫使越秀必须认真谋求在既有土地上走一条内涵式的、通过结构优化使旧城活化之路。

　　表面看来，发展空间不足是越秀发展的瓶颈，其实要地皮和要政策，都不是解决问题的关键。摆脱目前的发展困局不是不可为，怕的是不作为。关键是要有创新的勇气，克服“难有作为”的畏难情绪，树立敢于攻坚克难的决心。

　　南方日报：您对越秀再造“新六脉”，走内涵式转型升级的道路有哪些建议？

　　陈鸿宇：内涵式的转型升级包括产业结构、空间布局、政府服务、社会治理和公民素质五个方面的转型升级。

　　“六脉皆通海，青山半入城”，概括了广州这座山水城市的自然风光和地理区位优势。借用这句吟咏广州的诗句，世界上所有伟大的古老城市，都是水脉、人脉、商脉、史脉、政脉、文脉这“六脉”的有机综合体。

　　罗马、巴黎、伦敦如此，广州也如此。什么时候这“六脉”畅通、有机融合，广州就发展得又快又好；什么时候这“六脉”不畅、相互掣肘，广州就会陷入发展低谷。越秀区改革开放以前的停滞状态和30多年来的迅速发展，也印证了这一点。

　　但随着城市化水平提高，资源高度集聚，原来通畅的“六脉”也会变得不太通畅，相互间的联动也逐渐失调。比方，文脉、史脉如何与商脉紧密结合，越秀虽然做了不少尝试，但文化、历史资源和商业的自觉结合仍是“两张皮”。

　　这个时候，新型城市化和内涵式的转型升级就具有了必然性和紧迫性。如果这“六脉”不通畅，联动不协调，越秀所积累的优势就容易沦失。因此，“活化越秀”，就要充分发挥固有的“商脉、政脉、水脉、人脉、史脉、文脉”，使之有机融合形成“新六脉”，使越秀重新焕发生机，继续发挥在广州的“一二三”发展格局中的大都会区核心区的功能，真正承担起实现广州市新型城市化战略的重要使命。

　　南方日报：在您看来，越秀区应该怎样打通并再造“新六脉”？

　　陈鸿宇：打通“商脉”，就是推动越秀的商业业态创新。寸土寸金不适合搞占地面积多且附加值不高的小商品批发业，越秀的优势更多在于吸聚大量购物、休闲、旅游人口的商贸零售业。但商业零售业态也要创新升级，延伸价值链；批发市场则要逐步与会展、创意产业结合；努力构建“商脉”、“文脉”、“人脉”、“史脉”一体的产业结构。

　　打通“政脉”，就是立足历史上和今天省、市、区三级政府都在越秀的现实，争取成为体制改革和政府服务的“首善之区”。在探索政府与市场的关系、培育行业协会等社会组织、推动居民自治等领域，越秀都有条件率先探索，这样通过打通“政脉”使得“商脉”更通畅。

　　打通“人脉”，就是立足越秀已集聚的商业、医疗、教育、文化资源优势，多种方式来推销越秀区的优质商业服务和公共服务，形成以越秀为枢纽型服务平台，全方位扩大服务半径，让全市和全省各地都成为越秀优质服务产品的“人脉”资源。

　　打通“水脉”，就是以治水为中心，推进旧城生态环境的再造。不仅仅是盯着几条河涌和几个社区，而应建设一个更理想的区域生态空间，吸引更多的市民生活、创业在旧城，以聚拢商脉、文脉、人脉。

　　打通“文脉”和“史脉”，是要充分利用越秀极为丰富的历史文化资源，将历史沉淀下来这“两脉”资源与其他四脉融合相通，越秀不单要善于“掘宝”、“护宝”，还要善于“示宝”、“用宝”，这也是摆在“活化越秀”面前的新课题。

　　【谈定位】主动对接周边构建发展腹地

　　南方日报：就目前的国际国内发展形势来看，越秀在走内涵式道路上，应该把自己放在什么样的坐标体系上来定位？

　　陈鸿宇：越秀区的整个城区服务功能，不但是为越秀、广州服务，更应着眼对接珠三角、环珠三角区域以至于更大的区域进行服务。只有这样的战略定位，越秀的“新六脉”才是“六脉皆通海”，才能通向更加广阔的市场经济的浩瀚大海。

　　因此，越秀的发展空间，是远远超出其行政边界的。比如越秀的商贸业不仅仅是服务越秀、广州居民，而是为全省、全球消费者服务，就像去伦敦要去“牛津街”，去新加坡要去“乌节路”一样。所以，要想办法要让越秀的市场网络向更广大的范围辐射，在开放的网络中构建大都会区主核心区的发展格局。

　　从这个角度看，越秀应更主动打破行政边界，与周边的广州各城区形成互补合作，通过构建更强大的市场、交通和信息网络，为她自己拓展更大的发展腹地。