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□本报记者万静
5月31日,武汉市政府法制网公布了《武汉市人口与计划生育管理若干规定(征求意见稿)》,其中一项对于未婚女性生育孩子的规定,引起广泛争议。《规定》提出,未婚生育且不能提供对方有效证明的、明知他人有配偶而与其生育子女的,都要按征收标准的2倍缴纳社会抚养费。武汉的上述规定是否符合我国相关法律规定?武汉市政府法制部门是否具有立法授权?针对非婚姻关系的生育问题,又该采取怎样合理合法的政策法律来规范治理?
罚款能遏制小三生育吗
武汉政府法制办5月31日在官网上公布《武汉市人口与计划生育管理若干规定》(征求意见稿)第26条明确规定:“具有下列情形之一的,当事人应当依照《湖北省人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费:(一)未婚生育且不能提供对方有效证明的;(二)明知他人有配偶而与其生育子女的。”根据条例测算,武汉市城市居民2012年人均可支配收入约2.7万元。也就是说,新规若实施,“未婚妈妈”可能面临8万元左右的罚单。
新规一出即引发争议。有人提出,一些还没来得及做好充分准备的“未婚妈妈”,面对幼小的生命本来就束手无策,还要缴纳社会抚养费,有可能导致堕胎、弃婴现象增多。
一些网友表示“举双手赞成”,认为可以遏制“小三”生育。也有一部分网友担心新政起不到效果,反而造成违法成本具体化,从另一方面助长了“小三”生育。
“并非所有未婚妈妈都要被征收社会抚养费。”武汉市卫计委有关人士回应称,如果能提供男方未婚的有效证明,双方各罚500元。对有配偶与他人生育的,当事双方都要进行处理。武汉市卫计委有关人士再三强调,规定中引起热议的“第26条”虽然是新增内容,却是对《湖北省人口与计划生育条例》中违法生育规定的重申。
这位人士说,相比旧办法,新版规定最大的进步是“人性化”。全篇没有“强制终止妊娠”“必须绝育”等字眼。尤其是加大了对计划生育家庭和独生子女的优待奖励、保障力度。
上述信息一经媒体报道,立刻引发社会议论狂潮。大多数观点认为,公民有生育子女的权利,这在人口与计划生育法、妇女儿童权益保障法中都有规定。武汉市的这一规定值得商榷。我国著名婚姻法专家、中国社科院法学所研究员薛宁兰认为,生育权是每个人的基本人权。既然是基本人权,那么是普适的,不能附加条件的。查我国现有法律,没有任何一条规定只有结婚者才有生育权。未婚者显然拥有与已婚者同样的生育权利。我国宪法也只是规定了公民有计划生育的义务,计划生育是要求公民有计划地行使生育权,不是剥夺公民生育权。现行法律和行政规章都保护公民至少生育一个孩子的权利。未婚妈妈如果她真的决定要生个孩子,如果她以前确无子女,那这就是法律给以她的神圣权利。任何人,任何政府的行政规章均不可剥夺。
未婚生子是否就应受罚
对于武汉“未婚妈妈”需缴纳社会抚养费的做法,网友们也是众说纷纭。网友@ahxiajun认为:“罚,大家说对未婚妈妈不公平。不罚,对受计划生育政策影响的其他家庭更不公平。其实我是非常赞成罚款的,因为绝大多数所谓未婚妈妈不会不知道孩子的父亲是谁,一个女人不为稳定而合法的婚姻而愿意为一个男人生孩子,想必大家应该很清楚这些男人和这女人是什么关系。更应该清楚这是什么样的男人。”
网友@普罗旺斯的望角:“武汉对未婚妈妈和小三罚款,我非常的赞成,未婚妈妈带来的问题很多,很多没有能力抚养,也缺乏家庭责任心。我觉得生孩子应该在父母都有共识的情况下生,才是对孩子的身心健康最好的。”
而@已将此号注销则认为,对未婚妈妈罚款,说得好像女人可以独自孕育一个孩子一样,说得好像未婚先孕完全是女人不守贞洁一样。这项罚款首先就是不平等的,极其不尊重女性。@知风的话则道出了众多“未婚妈妈”的心声:“让‘未婚妈妈’两倍缴纳社会抚养费,对一部分人来说,无非九牛一毛;而对另一部分人而言,无疑雪上加霜。有钱的人不怕罚款,罚款更多是约束没有钱的人,这样也是不公平的。”
对武汉新规,反对声音最强烈的是那些“抱定终生不嫁但又极想要孩子”的女性群体。值得注意的是,提出这一要求或者进行这方面咨询的几乎全部是知识层次高、经济方面比较优越的高级知识分子女性。这些想当“非婚妈妈”的女强人多数是对感情失望决意独身,又想哺育一个脐血相连的后代,同时希望自身优秀的基因能得以遗传。近几年,随着社会多元化的发展,提出这个要求的人相继多了起来,包括很多男士也表示不想结婚但需要孩子的强烈愿望。
北京一位大学女教师甚至激烈表示:她的“独身想要孩子”的要求如果得不到批准,她将不惜诉诸法律“讨要”自己的生育权。
武汉新规并非独此一家
其实,对“未婚生子”不开绿灯并采取处罚措施的做法,武汉并非是第一个“吃螃蟹”的。根据2002年国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》的规定,社会抚养费的具体征收、缴纳方式,由省、自治区、直辖市根据当地实际情况规定。目前,全国各省市、自治区均依据上述办法颁布了该地的人口与计划生育条例,基本均规定了对非婚生子女征收社会抚养费。且各地对于非婚生子的社会抚养费的缴纳标准都较高,一般按照当地上年城镇居民人均可支配收入或农村居民年人均纯收入的1到8倍不等。
2013年1月1日起实施的《深圳经济特区人口与计划生育条例》就规定,未婚生子不算是超生,但要征收社会抚养费。“未依法办理结婚登记而生育第一胎且自生育之日起60日内未补办结婚登记手续的”,对男女双方分别按计征基数征收社会抚养费(以2011年深圳人均可支配收入36505元为计征基数,夫妻双方为73010元),符合再生育政策规定,未经批准怀孕第二胎的生育时仍未补办审批手续的,也要按计征基数征收2%社会抚养费(730元)。
《北京市人口与计划生育条例》的规定,夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。同时依据《北京市社会抚养费征收管理办法》的相关规定,非婚生育子女的公民,按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收社会抚养费。从北京市的规定可以看出,在执行计划生育政策上,男性与女性负有同样的责任,对非婚生子女收取社会抚养费的主体是非婚生育子女的公民,既包括“未婚妈妈”,也包括男方。
而对于单身女子生育权的问题,国家计划生育委员会相关负责人指出,对于独身女子的生育问题,国际社会实际上也还没有定论。如果单纯从社会发展和个人的权益角度看,独身女子也有生育的权利。但通过地方性法规明文规定,恐怕会带来多方面的问题。有的现在看不到,以后就会有所体现。对于极个别要求生育的独身女子,可以做特殊处理,不宜以法律形式规定单身女子生育权。
以罚代管理念并不堂皇
不少法律人士指出,根据我国相关法律,武汉市政府法制办是否有权对生育问题作出限制性行政规定有待商榷。北京知名女性维权律师、北京市瑞风律师事务所律师黄溢智认为,据立法法规定,武汉作为省会城市可以制定法规,但不得同宪法、法律、行政法规和湖北省的地方性法规相抵触,且要经省人大常务委员会批准。计划生育法第17、18条规定,公民有生育的权利,并鼓励晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女,并未对未婚生育有任何禁止性规定。其第41条以及国务院《社会抚养费征收管理办法》也只规定对不符合计划生育法第18条超计划生育的公民,应当依法缴纳社会抚养费。并未规定对未婚生育子女的母亲征收社会抚养费。
薛宁兰认为,武汉新规的出发点是好的,是维护计划生育权威的体现。但经济处罚效果多大,还要综合考虑执法成本、个人成本,以及是否有利于维护社会稳定。靠罚款解决不了超生问题。在我国人人享有平等的生育权,而不能有钱就能多生,应从更高立法层面规范计划生育。从武汉上述规定似乎在传达一种理念,就是不遵守国家的计划生育政策和相关法律也行,只要交纳一定数额的“社会抚养费”,就可以堂而皇之地超生了。
中国社会科学院法学研究所副研究员余少祥认为,武汉的上述规定很难操作,比如“明知他人有配偶”这种情况就很难界定。缴纳社会抚养费的做法必然会导致堕胎或弃婴现象。另外,如果未婚妈妈处境比较困难,可能会选择逃跑、藏匿、躲避,甚至还有可能卖孩子。如果那样的话,此举不是解决社会问题,而是创造更多的社会矛盾,且问题将更加复杂棘手。
余少祥表示,治理“超生”、“养小三”等社会问题,不能依靠“以罚代管”这种简单粗糙的执法手段来解决,更不能成为“政府敛财”的口实。武汉此举再次显示出目前地方政府随意收费的问题。由于目前行政收费法尚未出台,导致一些地方政府在收费问题上存在不少问题。计划生育是我国国策,可长期以来面对“超生”问题,很多地方政府采取的就是罚款了事。可是目前这笔巨额罚款由谁来监管、谁有权使用都是问题,这个过程需要公开透明。