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媒体焦点:新环保法在哪些方面有重要突破?在哪些方面回应了百姓呼声?环保法的法律地位是什么?它与其他单行法律的关系如何界定?
信春鹰:新环保法对环保领域的一些基本制度给予了规定,比如环境规划、环境标准、环境监测、环评、环境经济政策、总量控制、生态补偿、排污收费、排污许可等等。特别是根据公众意见,又规定了环境公益诉讼。针对违法成本低、守法成本高的问题,又设计了按日计罚。
环保领域法律很多,我们国家目前涉及环境保护的法律大概有30部左右,行政法规90部左右,还有大量环保标准。比如水、大气等专门领域就有专门法律予以规范。新环保法是一个基础性法律,其他单行法律与新环保法不一致的,适用新环保法;新环保法没规定的,适用单行法。
媒体焦点:新环保法第14条规定制定经济、技术政策时要充分考虑对环境的影响,这是不是意味着政策环评的要求?
袁杰:第14条规定国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。这里没有政策环评的概念,只是规定对规划和建设项目要进行环境影响评价。
媒体焦点:新环保法如何体现人人参与环保的理念?
信春鹰:人人参与环保,这是本次修法亮点之一。环境问题和其他问题不一样,很多法律主体很有限,而环保法则不一样,每个人都是主体。不管我们对环境、对污染多么不满,我们自己实际上都是贡献环境污染的一个分子。新环保法第6条明确规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,公民应当增强环保意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护的义务。
如果我们每个人不从自己做起,环保没有出路。当然,企业是主体,政府要负责。新环保法规定得非常细,比如企业责任是什么,政府责任是什么,公民责任是什么。
媒体焦点:新环保法第58条规定了环境公益诉讼,有两个条件是针对社会组织的,请问这是基于什么考虑?
袁杰:环境公益诉讼的特点是专业性比较强,要求起诉主体对环境问题比较熟悉,要具有一定专业性和诉讼能力,要有比较好的社会公信力,或者说宗旨是专门从事环境保护工作的,要致力于公益性的活动,不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼。这样规定,也是借鉴了国际惯例。
媒体焦点:现在很多城市都受到了雾霾影响,新环保法有哪些给力措施?
别涛:新环保法第47条对此专门作出了规定,增加了环境污染公共监测预警的机制。环境污染公共监测预警机制的责任主体根据法律规定属于各级人民政府,各级人民政府及其有关的部门、企业事业单位都应当做好突发事件风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复工作;建立环境污染公共监测预警预案;在环境受到污染、可能影响公共健康和环境安全的时候,应当及时公布预警信息,启动应急措施,推动环境公共污染危险的减缓。
媒体焦点:现在雾霾的构成主要是煤和汽车污染,立法计划有大气污染防治法的修改,请问在下次修改的时候会不会对这些作出专门的规定?
信春鹰:大气污染防治法的修改草案现在还没有提交到全国人大常委会,有关单位还在做前期准备。
媒体焦点:新环保法对污染损害赔偿的诉讼时效是三年,这是怎么定的?能不能以终身责任方式加强对环评机构和监测机构的监督?很多地方环保执法机构实际上是事业单位,新环保法如何给予他们执法保证?
袁杰:第66条关于损害赔偿诉讼时效期间,目前规定了三年,这已经比一般民事诉讼时效期间提高了一年。这个时间的起算,是从受害人知道或者应当知道开始。第65条对环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护运营机构,这些提供第三方服务的专业性机构,规定了连带责任。如果他们有弄虚作假行为,将对造成的环境污染和生态破坏与其他责任者承担连带责任。
别涛:第24条专门规定,县级以上环保部门及其委托的环境监察机构有权对排污单位进行现场检查。依据该规定,环保部门所属的环境监察机构可以进行现场检查。
媒体焦点:征收环境保护费的规定是基于什么方面的考虑?这与将来要立法的环境保护税有什么关系?
信春鹰:这是一个衔接性规定。现在是用征收排污费的方式管理,未来可能要用环境保护税来取代排污费,逐步从“费”走向“税”。
媒体焦点:第52条规定国家鼓励投保环境污染责任保险。环保部在这方面是如何考虑的?后期还有哪些配套的措施?
别涛:环境污染责任保险,主要对象是拥有较高环境污染风险的企业。下一步环保部将继续会同中国保监会推进环境责任保险。今后的主要工作,一是要鉴别、筛选高风险的企业,二是逐步完善风险企业环境风险评估的规范、方法、指标,三是推动地方环保部门、保监机构、保险公司、保险中介公司携手推进。
聚焦新法律解释
媒体焦点:刑法第266条的解释,关于骗取社保金或其他社会保障待遇要按诈骗罪来处理,有没有门槛?
李寿伟:这次常委会为了保障社会保障资金的安全,保障社会的福祉,做了一个法律解释,就是明确骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金和其他社会保障待遇的,属于刑法所规定的诈骗公私财物的行为,通俗地说就是要按照诈骗罪依法追究刑事责任。关于诈骗罪刑法规定是有门槛的,按照刑法第266条规定,诈骗公私财物数额较大的,构成诈骗罪。
媒体焦点:关于食用珍贵濒危野生动物及其制品的行为,如何界定当事人是否知道或者应当知道食用的是国家重点保护的濒危野生动物?
李寿伟:刑法第341条所规定的犯罪行为包括非法猎捕、杀害、收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物,这里涉及的是非法收购行为,明确强调包括营业性的,也包括买来吃、买来用的行为,都属于非法收购行为。解释当中提到“知道或者应当知道”,法律上很难列举,标准是在司法实践当中,由司法机关根据案件的情况综合判断。
潘岳特别强调了新环保法的三大突破。第一个突破是推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式。新环保法要求建立资源环境承载能力监测预警机制,实行环保目标责任制和考核评价制度,制定经济政策应充分考虑对环境的影响,对未完成环境质量目标的地区实行环评限批,分阶段、有步骤地改善环境质量等。这些规定将成为推行绿色国民经济核算,建立基于环境承载能力的发展模式,促进中国经济绿色转型的重要依据。
第二个突破则是推动多元共治的现代环境治理体系。新环保法改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式,体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。其中,各级政府对环境质量负责,企业承担主体责任,公民进行违法举报,社会组织依法参与,新闻媒体进行舆论监督。
根据法规规定,国家建立跨区联合防治协调机制,划定生态保护红线,健全生态保护补偿制度,国家机关优先绿色采购;国家建立环境与公众健康制度;国家实行总量控制和排污许可管理制度,政府建立环境污染公共监测预警机制,鼓励投保环境污染责任保险(放心保)。同时,法规也明确公民享有环境知情权、参与权和监督权,并要求各级政府、环保部门公开环境信息,及时发布环境违法企业名单,企业环境违法信息记入社会诚信档案,排污单位必须公开自身环境信息,鼓励和保护公民举报环境违法。第三个突破是新环保法加重了行政监管部门的责任。新环保法一方面授予对各级政府、环保部门许多新的监管权力,环境监察机构可以进行现场检查,授权环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押,对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。针对违法成本低的问题,设计了罚款的按日连续计罚规则;针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人,引入治安拘留处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。另一方面,它也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。
环评机构、环监机构等要承担连带责任
新法修改的重头戏落在明确各部门、单位、企业及个人主体的义务与责任上,并格外强调对违法行为的处罚力度,对长期受关注的一些问题如损害赔偿、公益诉讼等也有所着墨。
根据新法的规定,环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,如果在履职中弄虚作假,对污染后果和生态破坏负有责任的,除依照有关法律规定处罚之外,还要与其他责任者承担连带责任。
全国人大法工委行政法室主任袁杰今日在解读这一条款时指出,这个问题在调研时收集到了相当多的意见。这条规定相当于要求上述机构不仅需接受法律规定的处罚,还要额外承担民事责任,是一条比较严格的规定。
4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议以151票赞成、3票反对、6票弃权表决通过了新修订的环境保护法。新环保法共7章70条,将于2015年1月1日起施行。在随后举行的新闻发布会上,来自全国人大常委会法工委和环保部的有关负责人回答了中外记者提问。
这部经过“四审”的新环保法,在万众瞩目中出台亮相。全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示:“环保法的修改是针对我国现在严峻环境现实的一记重拳。”
参加发布会的环境保护部污染防治司司长赵英民向民主与法制社记者表示:“新修订的环保法非常给力,法律条款中亮点很多。”
纵观新环保法,其中立法理念、监管机制及法律责任都是此次修订的亮点。
立法理念新
新环保法总则第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务”“公民应当增强环保意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护的义务”
信春鹰表示,环保法中每个人都是主体,都对环境污染有责任,环保问题要先从自身做起,同时也有与责任相适应的知情权、参与权和监督的权利。
监管机制广
新环保法第47条规定,县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制,组织制定预警方案;环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,依法及时公布预警信息,启动应急措施。
国家环境保护部政策法规司副司长别涛认为,第一,各级人民政府及企事业都应当依照国家突发事件应对法的规定,做好相应的一系列工作。第二,应当建立环境污染的公共监测预警预案。第三,污染可能影响到公共健康和环境安全时,要公布预警信息。第四,要启动应急措施,减缓污染危险。
管理机制转型
新环保法第20条规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。
中国政法大学教授曹明德认为,在北京等各地已经实行区域联防联控的基础上,将区域联防联控写入环保法对该机制而言是一个创新。
环境保护部污染防治司司长赵英民在发布会上表示,这项联防联控机制之前取得了比较积极的进展。此次环境保护法的修改,会给环保部门执法工作提供强有力的法律支持。
法律责任严
新环保法59条规定,企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。
国家环境保护部法规司副司长别涛表示,此项规定为“创新的处罚规则”。
虽然新修改的环保法中罚款规定没有“封顶”的限制,别涛表示,罚款的数额及是否封顶限制是在专项的法律法规中规定,这部法目前还没有具体体现。
环境机构担责
新环保法第65条规定,环境影响评估机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定给予处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。
全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰特别举例说明,厂家勾结、监测设备上造假、在运营防治污染的设施或者维护设施时弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的都需要与其他责任者承担连带责任。
“史上最严环保法”亮点解读
《中华人民共和国环境保护法》的修订,可谓一次立法“长跑”:经过3年多的努力,终于在第4次提交审议之后,于4月24日得以通过,将于明年1月1日起实施。
我们知道,环境保护法自1989年颁布实施以来,虽然在环境保护工作中发挥了重要作用,但显然已不符合目前环境保护的需要。25年后的首次修订,对于保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,都具有十分重要的意义,体现了民主立法、科学立法、开门立法在环境保护领域的有效实践。此次环境保护法的通过稿具有理念先进、科学民主、手段硬实、模式创新、责任严厉等特点。在某种程度上说,此次修订的环境保护法是新中国历史上最严厉的部门基础法之一。
立法理念创新:
环保责任更加明确
新修订的环境保护法进一步明确了其环境保护领域基本法的地位,将改变原有环境保护法对其他单行法指导不力的局面,确立了在宪法规定之下的环境基本法,与环境单行法律、法规、规章及其他规范性文件组成统一而科学的环境法律体系。
与修订前相比,新法以改革创新的精神,在许多方面对原有的环境保护法有了超越和突破。其中,对环境保护责任的逐步明确和清晰划分,正是其中的突出体现,尤其是强调了各级政府履行改善环境质量的责任,进一步明确了政府作为环境保护第一责任主体的地位。
“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”,“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量”……这些法律条文,有利于从制度上推动消除原环境保护法总体上重政府环境权力、轻政府环境责任,重政府环境主导、轻公众环境参与,重对行政相对人的法律责任追究、轻对政府的问责等弊端。
同时,新法明确提出国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。并要求县级以上人民政府建立环境污染公共监测预警机制,从法律层面对维护群众权益、保障公共安全给予了高度关注。
通过进一步强化企业治理污染的责任,新修订的环境保护法让环保的“高压线”通上了“高压电”。我们知道,以往,针对环境违法行为的处罚手段单一,且失之偏软,是环境违法行为屡禁不止的重要原因。新法通过处以拘留、按日计罚、承担侵权责任等法律规定,进一步加大了对环境违法行为的处罚力度,锻铸了打击环境违法的利剑,彰显了对环境违法行为“零容忍”的决断态度,将有利于促进企业彻底抛弃侥幸心理和观望心态,不断加强转型升级和治污减排,切实履行治理污染的社会责任。
此外,新法还明确了全社会积极参与环境保护的责任,由此设定了公众环境保护责任的“基准线”。我们可以看到,新修订的环境保护法从信息公开、社会诚信档案建立、意见征求、检举举报、法律诉讼等多个角度,对公众获取环境信息、监督各级政府部门和企业履行环境保护职责,维护自身环境权益等,在法律上给予有力支持,并明确提出公民应当遵守环境保护法律法规,配合实施环境保护措施,按照规定对生活废弃物进行分类放置,减少日常生活对环境造成的损害。不仅有效维护了公众的环境知情权、监督权,更进一步强化了社会公众的环境保护参与权和明晰的责任范围,对全社会切实树立环境保护意识,以更科学、更理性、更有效的手段参与环境保护,起到了极大推动作用。
环保制度创新:
三大领域实现突破
专家指出,此次新修订的环境保护法,主要亮点还在于推动建立绿色发展模式、现代环境治理体系、信息公开和公众参与机制,在这三大领域均实现了较大突破。推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式。新法规定,建立资源环境承载能力监测预警机制,实行环保目标责任制和考核评价制度,制定经济政策应充分考虑对环境的影响,对未完成环境质量目标的地区实行环评限批,分阶段、有步骤地改善环境质量等。这些规定,将成为推行绿色国民经济核算,建立基于环境承载能力的发展模式,促进中国经济绿色转型的重要依据。
推动建立多元共治的现代环境治理体系。新法改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式,推动多元共治的现代环境治理体系,体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。其中,各级政府对环境质量负责,企业承担主体责任,公民进行违法举报,社会组织依法参与,新闻媒体进行舆论监督。在此基础上,新法进一步完善了跨行政区污染防治制度,对此,现行环境保护法仅在第十五条作出有关政府协商解决的原则性规定,而新法明确规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测,实施统一的防治措施。此外,新法还规定,划定生态保护红线,健全生态保护补偿制度,国家机关优先绿色采购。同时提出,国家建立环境与公众健康制度,实行总量控制和排污许可管理制度,政府建立环境污染公共监测预警机制,鼓励投保环境污染责任保险等。这一系列新增内容,必将对下一步环境污染治理和环境质量改善起到积极作用。
推动建立环境信息公开和公众参与机制。新法增设专章,规定了信息公开和公众参与的相关条文。其中明确,公民享有环境知情权、参与权和监督权。新法要求,各级政府、环保部门要公开环境信息,及时发布环境违法企业名单;企业环境违法信息记入社会诚信档案,排污单位必须公开自身环境信息;鼓励和保护公民举报环境违法,拓展了提起环境公益诉讼的社会组织范围。
强化执法权力:
行政监管责任加重
此外,新修订的环境保护法在强化执法权务的同时,也加重了行政监管部门的责任。从这一意义上来说,环保监管职权可谓一柄“双刃剑”。
我们可以看到,新法授予各级政府、环保部门许多新的监管权力,环境监察机构可以进行现场检查,授权环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押,对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。针对违法成本低的问题,设计了罚款的按日连续计罚规则,违法者受到处罚后,逾期不改的可按原处罚数额按日连续处罚,并且没有上限额度;针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人,引入治安拘留处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
另一方面,新法也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。违规审批、包庇违法、发现或接到举报违法未及时查处、违法查封扣押,篡改伪造监测数据、未依法公开政府环境信息的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、降级、撤职、开除,主要负责人应当引咎辞职。
新环保法的11个主要改变
此次环境保护法修订,不仅提出生态文明的理念,而且规定了相关的法律制度、机制和责任,以及保障生态文明理念的具体实施。
一是引入了生态文明建设和可持续发展的理念。修订后的环境保护法在第一条和第四条明确要推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,明确要使经济社会发展与环境保护相协调。充分体现了环境保护的新理念。
二是确立了保护环境的基本国策和基本原则。将保护环境作为基本国策写入环境保护法中,突出了环境保护工作的长期性、艰巨性,有利于进一步提高全社会的环境保护意识。约束各有关方面在发展中重视环境因素,切实加强环境保护工作。明确了环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
三是完善了环境管理基本制度。完善环境监测制度、环境影响评价制度、跨行政区域的联合防治机制、防治污染设施“三同时”制度、重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度、明确排污许可管理制度、增加生态保护红线规定。
四是明确了政府的环境保护责任。促使地方政府平衡经济发展和环境保护的关系。
五是严格了企业事业单位和其他生产经营者的环保责任。规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。
六是规定了公民的环境权利和环保义务。规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利;公民应当遵守环境保护法律法规、配合实施环境保护措施,按照规定对生活废弃物进行分类放置,减少日常生活对环境造成的损害。
七是强化了主管部门和相关部门的责任。新法规定:国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理;县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。八是提出了环境经济政策。环境经济政策是以保护环境为目标,综合运用财政、税收、价格、信贷、保险等经济手段,调整和影响生产经营者的行为,以实现经济建设与环境保护协调发展。
九是强调了农村环境保护。为实现环境保护的城乡公共服务公平,加强农村环境综合整治提供了有力的法律支持,实现了从城市环境保护向农村环境保护的拓展,从工业环境保护向农业环境保护的跨越。
十是明确环境公益诉讼。规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记; (二)专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
十一是加大了违法排污的责任。解决了违法成本低的问题,加大了处罚力度,规定了按日计罚制度、责令停业、关闭、行政拘留等,进一步加大环境违法责任。
新法关键词
损害者担责
以前强调的仅仅是污染者担责而忽视了生态破坏者的责任,此次修订则把环境污染和生态损害的责任加以合并,用损害者担责原则予以概括,更为准确、到位。区域联动设置了专门条款规范流域水污染和区域大气污染的防治问题,实现了由点源的控制向区域的协调和联动防治转型,体现了解决环境问题的针对性。查封扣押授予了环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权,这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大。公益诉讼此次环境保护法的修订科学借鉴了国际通行的公民诉讼制度,建立起环境公益诉讼制度,通过稿放宽了环境公益诉讼主体的资格条件,强调发挥社会监督政府与企业的作用。环境权虽然此次修订未设置表面上的环境权,却设置了实质的细化的环境权,这将对公民环境权的保障和发展起到积极的推动作用。