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有人说，如今在马路边排长队的，十有八九都是在买彩票。也有人说北京每10个人中至少有1人买过彩票，而在江苏、四川、黑龙江等地，彩票也卖得十分火爆。一组最新统计数据表明，北京体育彩票的日销售额已超过800万元，国家体育总局日前也透露，今年80亿元电脑体育彩票的额度很可能提前完成。
中国自1987年开始，先后批准公开发售福利和体育两种彩票，到1999年底，共完成销售额504亿元。其中福利彩票销售约400亿元，除去奖金返还和发行成本等，共筹得社会福利基金118．7亿元。按“扶老、助残、救孤、济困”的方向使用，到1998年底，已投入70．6亿元，共资助和兴办社会福利项目81682个。
有专家认为，从目前势头看，中国的彩票业已进入了一个快速发展的时期。但彩票毕竟是一种博彩形式，在火爆的背后，也暴露出一些问题：因彩票兑奖而起的纠纷接连发生；一些公众对彩票的发行和开奖程序以及资金用途存有疑问；而各种形式的私彩、非法彩票更是屡禁不止。
目前世界上开展博彩活动的120多个国家和地区中，绝大多数完成了国家立法。因此，业内人士呼吁，针对彩票业制定法律予以规范，兴利除弊，是促进彩票产业大发展的当务之急。为此，本期法律圆桌对彩票立法问题进行探讨。
■议题一：彩票这种融资行为没有法律规范行吗？
主持人：国家对彩票业有哪些现行规定？
谢鸣（体育总局体育彩票管理中心综合处副处长）：国务院从1985年开始对彩票就有管理规定，在90年代以后也有很多的文件，比如1991年国务院《关于加强彩票市场管理的通知》，1994年发过的《关于严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票的通知》，1995年3月4日国务院《关于禁止滥发各种奖券的通知》等等，几乎每年都有关于彩票管理方面的文件出台。发行彩票的每一步也都有规定。
主持人：在现有的规定之下，作为彩票发行机构，有没有感觉到需要进一步规范的地方？
谢鸣：前一段有关部门表示明年将通过发行彩票建立社会保障基金，说明彩票还会有更大发展，但彩票市场刚刚开发，很不完善。现在没有法，我们还没有一个正式的身份证，所以我们也希望国家有一个法出台，这个法对彩票业也是一种保护。
杨洪逵（最高人民法院中国应用法学研究所研究员）：彩票立法规范的是整个彩票业，现在等于是部门在发彩票，自己有自己的部门规则，这个规则跟法之间是有距离的，顶多是一个合同关系，跟国家的彩票立法是不一样的。国家彩票立法要从总体上考虑，包括管理机构、发行主体、发行彩票的目的、用途及发行彩票中各项资金的分配比例等。
史建平（中央财经大学金融证券研究所所长）：原来我们说一个企业，一个公司要集资的话就是非法集资，彩票这种融资行为，或者说集资行为，如果没有法律规范，属于一种什么样的集资？
王京武（华鹏律师事务所主任）：彩票已经搞了十多年了，但是现在还没有正式的、统一的法规，目前情况下，应该考虑这个问题。
杨振山（中国政法大学民商法研究中心主任）：彩票发行必须有目的性的限制，发行彩票是为了公益，必须严格限制在公益目的的宗旨上，这才能区别于赌博。这些机构的设立，必须是能够履行公益职责的机关，这个机关要由国家确定，任何私人不能组织。
■议题二：彩票规模到底应该有多大？
史建平：要规范彩票市场的规模。因为社会以资金表现出来的总资源是有限的，你这儿多了，他那儿就少了，有一个资源重新配置的问题。原来是国家财政参与国民收入分配，银行、证券市场来参与分配，当然还有其他金融机构，保险公司等等。现在彩票也出来了，这也是社会资源重新配置的手段或方式。现在彩票规模不大，无足轻重，如果搞大了，会不会影响银行的存款？会不会影响证券市场的价格走势？会不会侵害金融产业的利益呢？
谢鸣：彩票的面额非常小，两块钱一注，这对我国公民来讲，投入是非常小的，把银行里存的所有的钱一次性下注的人是非常少见的。
史建平：彩票的目的是为了支持一些非盈利性的社会公益事业，这种资金的用途是有限的，那么彩票市场的规模也应该是有限的，不能无限扩大，从这个角度讲，规模应该是有限制的。建议国家在五年计划里面，将彩票纳入统一的财政规划。今年要做什么事情，财政预算给多少钱，不够就通过国债融资，还不够，可以发行彩票。彩票的发行由国家财政统一起来，作为财政的一个预算项目。
■议题三：成立一个彩监会如何？
杨振山：如何保障公开公正呢？一个是办法公开，再一个是财务公开，我投了这笔钱以后怎么用了，上哪儿去了，这是老百姓比较关心的，怎么监督？一个是自律，另外还要有外部监督，应该在法律上做出明确的规定。股市有证监会，建议彩票上面也应该有一个彩监会。
王京武：我认为对彩票要加强约束，让有些人没有空子可钻。主要一点是加强透明度，具体的审计、会计这些工作都要跟得上，在每次发行以后，一定要详细地公布有关的资金去向，成本费用，返还是多少，是不是严格按照这种比例来运作的等等。
管晓峰（中国政法大学商法教研室主任）：彩票立法的时候是否要考虑到发行一定要经过权威中介机构的认可，以自己的信用跟发行人信用捆绑在一起，如果发行人是虚假的，权威的中介机构也跟着要受到损失，甚至要摘牌，取消它的中介资格。法律要有一套程序，首先确定谁能发行。第二步，有资格发行者必须要向主管部门提出申请报告。第三步是确定发行的程序，发行程序有一个很重要的一环就是承销，哪一些人有承销资格呢？不但发行人的资格认定，承销人的资格也要认定，这两个资格认定以后，彩票发行中虚假的做法，特别是发私彩的做法就会大幅度地减少。在资金分配方面。无论是什么样的比例，公益性质宗旨始终为核心，不能偏离方向。因此，在这里是否可以采用一个信托制度的方法，信托制度就是说财产的管理人上面有一个信托监督，公益信托，
信托的受托人上面有一个信托监察员。我们的彩票也适用这种制度，你对它怎么使用的，由监督机构来对这笔钱进行监督使用。做帐的时候，当然是由管理人员做帐，监督人也要做一本帐，第三个是要注册会计师事务所来做一本帐。这样对三方面都有好处，第一是对社会有好处，最大限度地用于公益目的。第二对投资者有好处，他们花钱心里坦然，建了多少福利院，多少体育设施，我知道。第三对行业部门人员的一种爱护，对他监督，实际上减少他犯罪的机会。
■议题四：如何调整彩票纠纷？
杨洪逵：从法院受理案件来说是两类，一类是彩民之间的纠纷，跟发行者没有关系。再一种是彩民和发行者之间的纠纷。购买者之间的纠纷就是确认谁是彩票权力人，比如说我出钱，他去买，中奖了，我说应该认定为我的。他说当时说好了，我出钱他买，大家共同分，就是说双方到底是代理关系，还是借款关系，还是合作关系。这个主要是一些证据问题，有事实来说就可以了。彩民和发行方的纠纷比较少，但是也有。一个是权力有无的问题，发行方说我这是废票，肯定就没有权利了，这是个能不能主张权利的问题。还有一个是中奖条件，我宣布的条件，事先宣传、承诺的时候有很含混的中奖条件，结果与中奖者理解不一致，就很容易产生问题。
张青松（北京市普华律师事务所律师）：我们可以假设一下，假如某一天因某种原因，导致一批奖券无法兑现，或者无法按照规则来评奖。如果彩民和发行机构发生纠纷，怎么办？如果法院判决，认为这是买卖合同，因为一方的过错导致合同不能履行，要求发行者把彩民的这两块钱退回去，可能会有彩民感觉很不公平，认为我买的这两块钱可能是五百万。如果法院判决，认为彩票这种行为本身就是捐赠行为，彩票是一个捐赠的凭证，假如法官是持这种意见，向公益事业的捐赠行为是不可撤销的，就是机器坏了，也不能退两块钱。这样也说不通，从法律上讲是捐赠行为，但是从彩民心理上讲认为是买了机会权。我看了所有的法规和行政规章没有对购买彩票这种行为有明确的定性。
本期嘉宾特别建议
1、建议有关部门将彩票纳入统一的财政规划。今年要做什么事情，财政预算给多少钱，不够就通过国债融资，还不够，可以发行彩票。彩票的发行由国家财政统一起来，作为财政的一个预算项目。
2、股市有证监会，建议彩票上面也应该有一个彩监会。
3、彩票发行一定要经过权威中介机构的认可，以自己的信用跟发行人信用捆绑在一起，如果发行人是虚假的，权威的中介机构也跟着要受到损失，甚至要摘牌，取消它的中介资格。而且不但发行人的资格要认定，承销人的资格也要认定。（卫尔真 陶澜 张国庆）
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