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今年8月1日起，深圳将正式实行政府雇员制。一些干部和专家形象地把政府雇员制的正面作用比喻为“鲶鱼效应”：在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会。也有人对此提出质疑――“鲶鱼”是否如期游来，“鲶鱼”能否激活“沙丁鱼”？
期待中的“鲶鱼效应”
试行政府雇员制，深圳不是首创。2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，成为国内首个“吃螃蟹”的地区。2003年以来，上海、无锡、武汉、长沙、珠海等地纷纷试行政府雇员制。在吉林、扬州和长沙，雇员不占行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门；无锡的雇员不具有行政职务，仅参与政府某一领域的业务工作；珠海雇员虽不具有行政职务，但占用行政编制并享受公务员福利待遇。
香港特区政府推行合约雇员制度，一类为合约公务员，另一类为非公务员合约雇员。合约公务员主要填补公务员编制内的职位，同样享有公务员的一般福利，但不包括退休金计划下的退休福利及其他相关待遇。非公务员合约雇员主要是应付短期、非全职、以及无需长期或者永久保留人手的工作需要，其聘用期限一般不超过3年，也不享受任何公务员福利。
相比之下，深圳政府雇员制具有四大特色：一是在全市机关事业单位推行，而不局限在政府机关；二是雇员占用本单位编制名额，实行占编不入编；三是高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权；四是所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行雇员制。
按照深圳市人事局局长陈安仁的理解，实行政府雇员制，有利于机关事业单位建立人员能进能出的用人新机制，避免人员的固化与沉淀；有利于克服因工作职责不清而相互推诿的现象；有利于节约和控制行政成本，减轻财政负担。由此可看出深圳市政府所期待的“鲶鱼效应”，即通过实行政府雇员制，引入竞争，激活整个机关事业单位的行政效率，从而建立具有流动性的政府公务员管理模式，以减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。
“雇员和公务员好比鲶鱼和沙丁鱼，鲶鱼可以激活沙丁鱼，其作用是明显的，但关键是沙丁鱼本身要动起来，因而改变传统选拔机制才是治本之举。”深圳大学当代中国政治研究所张定淮教授说，“但此点阻力甚大，改革要渐进，因此只能老人老办法、新人新办法，这是改革中的一个规律，深圳也概莫能外。”
雇员制不能承受之重
政府实行雇员制无疑是一个进步，但当政府雇员被赋予太多“攻城拔寨”的重任，承载太多责任之时，无论专家，还是公务员，都有着另外的种种忧虑。
雇员制能招到高素质的专家型人才吗？这是一种担心。按照公务员的管理条例，公务员端的是真正的“铁饭碗”，没有大的违纪违法现象，不会被辞退。工资福利待遇好是深圳公务员的特点，而与吉林等地实行高薪酬招徕雇员不同，深圳受聘雇员待遇将与公务员基本相同。“中国的高素质人才本来就不多，而政府支付的薪酬与私营企业相比，明显偏低，真正的高素质专家型人才会不会屈就？”政府公务员邓盛华博士不无担心。
被热切关注的“鲶鱼效应”会否出现？一些人士提出，由于雇员不占编制，不具有行政职务，不行使行政权力，也不担任行政领导职务，在这种情况下，公务员只要明哲保身，就不会影响到自身利益，二者也不会存在竞争“冲突”。
一位不愿意透露姓名的政府机关干部提出，如何发挥和怎样发挥雇员的积极性，是值得认真探讨的。这位人士担心，如果没有强有力的制度作为保障，利用雇员制造成“近亲繁殖”的可能性也会很大，不排除个别领导利用权力将一些临时人员合法化的可能。
形成共识的一个观点是：政府部门应该对雇员制有个清醒的思路。梳理一下部门哪个位置缺乏人才，缺乏什么样的人才，如何使用这些人才。操之过急，匆匆上马，只会适得其反。
体制“鲶鱼”能否打破利益障碍
陈安仁表示，深圳雇员制是在政府用人机制上另辟蹊径，既不是对现行公务员制度的革新和冲击，也不是对事业单位职员制度的大变盘，而是与机关公务员和事业单位职员并行不悖的独立体系。
但事情恐怕不会这么简单。根据制度设计，普通雇员一般不具有行政权力，不承担行政管理职能。但这并不意味着雇员制不会触及政府公务员体系内权力的重新分配，因为按照深圳的规定，高级雇员可以因所聘职位的实际需要而担任行政领导职务，行使行政管理权。
问题的另一面是如何看待公务员群体自身的问题。相对全国而言，深圳公务员是一个相当优越的群体，甚至在市场化人才竞争时亦不落下风，这也导致一些体制性缺陷存在难以打破的利益障碍。
“公务员群体本身也在追求利益最大化，在内部缺乏竞争机制、监督体制不健全等体制性缺陷面前，改革只能慢慢来，雇员制只能算是一种有益的尝试。”深圳一研究机构的人士称，“其中的问题在于，将雇员和公务员比作鲶鱼和沙丁鱼，进而推出激活效应只是一种良好设想。当鲶鱼只是个象征符号，或还没有游到自己身边时，沙丁鱼也许懒得动。而引进鲶鱼和制定游戏规则的恰恰是沙丁鱼自己。改革的受益者未必是继续改革的推动者。”
“实际上，在机关里，激活沙丁鱼的未必是鲶鱼，而是改变传统选拔机制，这是治本之道。应该说，经历了改革开放以来的若干次重大改革之后，国民的社会心理承受能力已大大增强，改革的力度可以更大一些。”张定淮教授强调说。
五问政府雇员制
近年来，政府雇员制成为干部人事制度改革中热门词汇之一。继吉林、上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、芜湖等地之后，深圳市将于8月1日起正式“试水”政府雇员制。社会各界的目光再次投向这一新的政府机关用人制度。
政府雇员制与公务员制度到底有什么不同？政府雇员是否就是高薪酬？每个地方都有必要推行这一制度吗？带着这些问题，“新华视点”记者近日走访了有关专家。
何种因素催生政府雇员制
2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》公布，由此政府雇员制在我国正式浮出水面。
据清华大学公共管理学院副教授任建明介绍，政府雇员制在国外很普遍。20世纪中叶以来，信息技术在政府管理中的运用越来越广，许多国家和地区原来的公务员难以胜任相应的技术支持工作，不得不引进专门的信息技术人才。此外，在金融、法律、外贸等领域，也存在相似的情况。这是政府雇员制出现的客观背景。
“我国一些地方推出政府雇员制，也有着同样的考虑。”任建明说，我国人才资源结构性矛盾比较突出，在政府机关，国际金融、信息技术、国际贸易、高新技术等领域的高端人才严重短缺，而且政府机关在高端人才的争夺战中处于劣势。
无论是吉林省以高薪向全国公开招聘省政府公安信息化应用与管理总工程师，还是无锡市以高薪招聘首席科学技术顾问，都从侧面印证了这一点。上海市公共行政与人力资源研究所副研究员、市人事局公务员管理处处长徐锦林认为：“政府雇员制，实际上是政府部门创新机制、引进急需高端人才的一种举措。”
政府雇员制也是人事制度改革的选择。在许多国家和地区，政务官和事务官是分开的，政务官因选举有一定任期，事务官则相对稳定，只要不出现重大失职，个人操守没有问题，就不会被解职。“长期如此，就不利于公务员队伍的更新、不利于提高队伍的活力。”任建明说，“上世纪后期以来，许多国家和地区的政府机关不断进行人事制度改革，推行雇员制，并不断加大雇员的比例。”
任建明认为，“改革开放以来，我国历史上有过数次大规模的政府机关人员裁撤，但并未形成经常性的人才流动机制，并且不断出现反弹。为了从根本上解决能进不能出、能上不能下的政府机关干部人事制度弊端，一些地方在引进人才时，最终选择了政府雇员制。”
政府雇员制与公务员制度有何区别
“政府雇员制绝不是对现行公务员制度的补充，而是一种崭新的干部人事制度。”徐锦林指出，两者之间存在四大区别：
第一、适用的法律规范不同。在德国，政府机关实行双轨制，既有公务员，也有职员(相当于我们的雇员)；公务员属终身雇佣，与雇主即政府的关系由专门的公务员法来调整；职员属合同雇佣，而合同是有期限的，其与政府的关系由专门的雇佣法来规范。在我国，国家公务员暂行条例明确了公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。
第二、用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲雇佣都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，唯一不同之处就是雇主不是企业而是政府。
第三、管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满后，政府可能和你续约，也可能请你另谋高就。
第四、薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不同，享有不同的工资，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。
政府雇员制对公务员制度冲击有多大
政府雇员制在我国一出现，就有人把它比作“鲶鱼”，认为可以激励公务员更加努力工作，不断提高效率和服务水平。
但不少专家认为，许多地方的政府雇员制与公务员制度是平行的两种制度，前者的“鲶鱼效应”不会立竿见影，对公务员制度冲击有限。
“许多地方规定，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅根据合同，服务于政府某项工作或某一政府工作部门；而公务员是终身雇佣，只要不出大错，不违法，就不会被解职。这样一来，端着泥饭碗的政府雇员干得再好，也不会对端铁饭碗的政府公务员形成威胁。”任建明说，“这就像把一条凶猛的鲶鱼放进了另一只没装沙丁鱼的水箱，‘鲶鱼效应’无从谈起。”
毋庸置疑，政府雇员制把市场用人机制引入机关，对淡化政府机关的官本位色彩、打破政府机关只进不出的用人弊端、提高政府服务效率，会产生一定的促进作用。但专家认为，目前政府雇员制还处于试点阶段，人数很少，作用不可高估。
“认为引入政府雇员制就会马上促成公务员制度发生重大变化的想法是不现实的。我国公务员人才资源没有开发利用好，主要是体制和机制方面的原因。”徐锦林说，“关键是要把政府雇员制中的一些与市场接轨的用人机制引进来，推动公务员制度的改革和完善。”
任建明则进一步建议，在条件成熟的情况下，有关方面应尽可能打通公务员岗位和政府雇员岗位的区分，不断提高政府雇员在政府工作人员中所占的比例。“这样才能真正发挥政府雇员的‘鲶鱼效应’，促进政府工作人员提高服务水平和工作效率。”
高薪是政府雇员制的代名词吗
根据吉林省2002年出台的政府雇员制管理办法，其资深高级雇员最高年薪将接近20万元。此后，各地在“试水”政府雇员制时，也纷纷开出令普通百姓咂舌的薪酬：
珠海的政府雇员年薪最高可超过10万元，芜湖的政府雇员年薪最高可达18万元，而无锡市在向海内外公开招聘首席科学技术顾问等7个特聘岗位人员时，开出的最高年薪达50万元……
政府雇员的薪酬水平，无疑对现行公务员工资体系具有巨大的冲击力。对此，吉林省人事厅负责人这样解释：“要真正吸引高级专门人才为政府工作，政府就要肯于投入，就要遵循‘一流人才，一流报酬’的指导思想，对雇员实行高薪，确保选拔优秀人才。”从吉林省政府的角度而言，招聘高级政府雇员的投入的确不小：首招3名政府雇员，单是佣金3年就相当于当地普通公务员20年的收入。
“但对于高级计算机人才而言，我不认为这样的条件是优厚的。”吉林大学行政学院教授、人事行政学专家李德志说，“以现在的市场行情，计算机行业的高级人才在北京等大城市的年收入何止20万元？”专家表示，人才特别是高端人才的薪酬与市场价格
“现行政府机关用人制度注重职务等级的划分，不注重岗位的分类管理，结果导致人才价格与价值相背离：低端人才薪酬成本过高，高于市场水平，而高端人才的薪酬成本过低，低于市场水平。”徐锦林认为。
专家认为，政府雇员制的特点之一，就是雇员薪酬水平与市场完全接轨，即根据岗位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗，因岗用人，并根据人才市场价格的实际情况确定其薪酬水平。因此，在推行政府雇员制的过程中，在一些高端人才薪酬水平上升的同时，另一些低端人才的薪酬水平则有可能下降。
推行政府雇员制应注意哪些问题
徐锦林、任建明等专家认为，政府雇员制是一种正在试验和探索阶段的新事物，在试点和推行中要注意以下问题：
第一，各地在决定是否要引入政府雇员制的过程中，要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力。最好先试点、总结，再规范推行。要严防形式主义，不管自身条件具备与否，一哄而起推行政府雇员制。
第二，由于整体制度处于探索阶段，目前这一制度推行的范围不宜过大，速度不宜过快，以确保干部人事队伍的基本稳定。应主要在高端人才和低端人才这两个群体中推行，具体地讲，包括三类人员，即：技术保障类，如信息技术、网络安全等高技术人才；行政附属类，如档案管理、服务人员等；决策咨询类，如申博、申奥、重大项目等所需的人才。
第三，要科学确定政府雇员的数量，控制好政府用人成本，严防通过推行政府雇员制变相提高公务员的待遇、扩大政府机关人员编制，出现“闲着媳妇请保姆”的现象。
第四，目前我国还没有关于政府雇员制的法律法规，相关法律如劳动法等的规定也很不完善。因此，有关部门应尽快着手建立和完善政府雇员制的法律制度，为政府雇员制的推行提供法律保障。
第五，设置政府雇员薪酬标准时要进行充分调查研究，根据人才市场的具体行情确定，该高的要高上去，该降的要降下来。薪酬标准确定之后，还要根据市场变化及时调整。
第六，在政府雇员的聘用、考核、晋升等多个环节，都应建立科学的标准和程序。对政府雇员的评价不能由领导个人说了算，要通过专家组或中介组织等方式，对其进行科学化、社会化、专业化评价。
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