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磨擦骤然升级
土地管理法和城市规划法，均将国民经济和社会发展目标，作为土地利用规划和城市规划编制的依据，发展规划的地位由此可见一斑。可在具体操作中，磨擦却是接二连三。
去年12月20日《瞭望新闻周刊》披露，一些城市在规划年限至2020年的城市总体规划修编中，抬高GDP增长速度与人口规模，提出超常发展目标，以期在中央政府严控土地的政策背景下，拿到更多的建设用地。这篇报道获中央高层强烈关注。国务院领导作出指示，要求合理限制发展规模，防止滥占土地、掀起新的圈地热。
在这些城市以超常规GDP增幅寻求建设用地之时，以增长速度、投资项目为重要内容的发展规划，尚处在面向“十一五”的编制进程中。按工作程序，国家级“十一五”发展规划须经2006年全国人大会议批准，地方级“十一五”发展规划将与之结合，由地方人大批准。如果城市规划修编先期进行，建设用地已与提前设定的发展速度挂钩，“十一五”规划将面对“生米已做成熟饭”的情形。
土地利用规划也无法净身而出。城市规划法提出，城市规划应与土地利用规划协调。土地管理法又进一步明确，城市规划不得超过土地利用规划确定的建设用地规模。而在一些地方着手城市规划修编之际，规划年限至2020年的土地利用规划修编尚未启动，如果城市规划已把建设用地规模确定了，土地利用规划修编只能扮演“马后炮”的角色。
三大规划的矛盾骤然浮出水面。最先作出反应的是国土资源部，其主管的《中国国土资源报》今年1月18日发表评论员文章，提出：“土地利用总体规划是基本规划，其他规划都应当符合土地利用总体规划，用地规模和布局应当与土地利用总体规划相衔接。由于种种原因，不少地方土地利用规划跟不上城市规划的步伐，城市建设的‘圈子’不断突破土地利用规划的‘圈子’。这种状况必须在这次修编中得到切实解决。”
国家发改委则在今年3月的一份调研报告中认为，城市总体规划修编中人口规模和城市化水平预测存在的问题值得重视，由此可能导致城市建设用地规模的不合理扩大。合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提。
建设部在高层指示之后，今年1月立即对城市总体规划修编工作进行检查，要求做好与土地利用总体规划的协调和衔接，在检查完成之前，暂缓对国务院审批城市总体规划的规划纲要和初步成果的审查。
土地利用规划的主导作用得到了再一次强调。今年3月，国务院办公厅经商建设部和国土资源部，提出对土地治理整顿验收合格的地区，其土地利用总体规划修编后已经审批的，城市总体规划可开始审查报批。这明确了土地利用规划与城市规划修编的次序。
土地规划“铁尺”
“现在各地对土地利用总体规划越来越重视了，发现不做土地利用规划，城市规划做了也评不下来。”董祚继向《瞭望新闻周刊》表示。
土地利用规划采取自上而下、上下结合的方式编制，下级规划以上级规划为依据，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。在此基础上，确定土地利用年度计划，将建设用地指标下达地方严格执行。
“我们拿土地的供给作为宏观调控手段，这是实实在在的，还有总量的控制，这起了根本性作用。地方拿到了用地指标，在内部可以统筹，也比较灵活。”董祚继评价了土地利用规划的成效，认为这避免了在过去的发展计划中，按项目来调控导致的“一刀切”情况。
“发改委也认识到只有把投资计划与土地利用规划结合起来，才能管住。”董说。
正是这一机制的形成，中央政府在此次宏观调控中，将土地利用规划摆在了显要位置。以清理开发区为重点的全国土地市场治理整顿，就将土地利用规划作为一把铁尺。从2003年至2004年，各类开发区数量即被核减70.1%，规划面积被压缩64.5%。中央政府运用土地利用规划已渐得心应手，其自上而下的编制方式，也使中央意图得以通畅表达。
相比之下，由地方人大批准的地方级发展规划，无须国家发改委审批，它与国家级发展规划的对接，缺乏“无缝焊接”的制度安排。“这样，发展目标就容易被当地做大，这个问题不解决，过度强调发展规划就不太合适了。”董祚继认为。
董到南方考察，看到有的城市GDP增长了15%还觉得少，还要大上项目，颇感吃惊。“土地利用规划是管长远的，发展规划是围绕本届政府的。不考虑土地的制约因素，编发展规划就会无限扩大用地指标。结果就是拿长期的来服从短期的，全局的来服从局部的。”
发展规划被法律确定为编制土地利用规划和城市规划的依据，这个依据又有被地方“依法”做大的可能，由此导致与中央意志的冲突。而三大规划分治的空隙，又使冲突的可能进一步增大。城市规划修编出现的问题，已是这类情况的写照。
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