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20亿城市人口的“诞生”
董祚继坦言，在城市规划的审批中，国土资源部得罪了不少市长，“许多城市的用地规模被我们核减下来了，市长们肯定不高兴，但我们也没有办法。因为土地利用规划是先做全国的，然后再一级级往下做，大盘子一定，我们就被自己框死了，总不能去干掀自己盘子的事吧。”
北京城市总体规划修编，建设用地规模最初上报1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以下，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。
与土地利用规划相比，城市规划目前尚无一个全国性盘子。城市规划法提出，国务院城市规划行政主管部门应当组织编制全国城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。可截至目前，全国城镇体系规划尚未出台。
在无大盘约束的情况下，城市规划由地方分散编制，自下而上审批，审批单位欲遏制地方做大规模的倾向，多有论出无据之感。
今年1月，建设部批评183个城市提出建设“现代化国际大都市”的现象，认为这严重脱离实际。可细为深究，正由于全国城镇体系规划的缺位，各城市分头盲动才会导致这样的局面。
在上一轮城市规划的修编中，曾出现这样的尴尬：至2010年，各城市规划人口相加已达20亿。两位相关部门的知情者分别向《瞭望新闻周刊》证实了这一情况。
一位消息人士透露，建设部近期加快了编制全国城镇体系规划的步伐，规划大纲已经完成。这可能使上述荒诞的故事不再重演。
数年前即已展开的省域城镇体系规划，却让发改委颇有微词。“全国的还没出来，就搞省域的，这当然不合理，”徐林作这样的评价，“因为行政区并不等同于经济区，以行政区为单元来做城镇体系规划，就难以把周边的因素考虑进去，结果就是现有的省域城镇体系规划都是一个模子，都是以省会为中心的城镇体系格局。而在区域经济协作快速发展的今天，一些城市与邻省经济的密切程度，已大大高于本省。”
“所以，我们一直反对搞省域城镇体系规划，认为作了没用。不如选一些城市群发展趋势明显、资源环境承载力较好的区域来做城市群规划，如珠三角地区、长三角地区、重庆至成都地区等。如果只做省域，重庆与成都就被分开了。”
“车轮战”窘境
“井水不犯河水”的格局是：发展规划管目标，土地利用规划管指标，城市规划管坐标。可问题是，离开了区域统筹，发展目标就可能落空，用地指标也可能失灵，城市坐标也难从容下笔。
这使得发改委很自然地把目光投向了区域，建设部新修订的《城市规划编制办法》也提出，城市规划的编制范围，要从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹。可区域规划又是国土规划的内容，国土规划又是国土资源部的职责。
目前的土地利用规划并非国土规划。国土规划的编制面对诸多难题，在体制方面，它涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等事项，又是国家发改委的职能。
“在区域规划的编制方面，建设部系统技术力量强，经验丰富。”杨保军说，“最理想的情况是，把三家的优势整合到一起。最糟糕的情况是，有了功大家都抢，出了问题又相互指责。”
整合三家优势关系现有行政机构与职能的调整，处理起来又是千头万绪。
董祚继认为，合理的空间规划层次是，宏观层面为国土规划，中观层面为各省及大城市的土地利用规划，微观层面为城市内部及风景区的规划等，市场经济发达国家的空间规划体系大都如此。在国土规划未全面铺开的情况下，可以先赋予土地利用规划在宏观层面上更多的综合调控职能。
徐林的看法是，首先应在环境资源可承载的基础上，在国家层面上考虑未来中国15亿人口的空间分布、经济分布、城市分布等问题，展望未来的城市发展形态、空间分布格局等问题，“有了长远的空间战略格局，城市规划和土地规划部门再着手空间规划、城镇体系规划，解决中观层面的问题，然后，再微观至城、镇、区的规划。这样，从国家空间规划，到城市规划、土地利用规划，再到详细规划，就形成合理的体系了。”
而目前尚无统一操作的平台对上述设想加以讨论与整合，尽管各方意见已经趋同。
“‘十一五规划’对空间和城市格局问题会有所考虑，因为这是国民经济和社会发展的范畴，不能回避。那种认为城市发展和土地利用不属于经济社会发展范畴的观点，显然是不合理的。没有人的经济社会活动，哪来的城市？哪还需要占用土地？但我们不会去做具体的城市规划和土地利用规划。”徐林说。
他认为，三个规划并存，在国家层面上问题不大，但到了地方一级，随着空间变窄，三者关系就十分密切了。“特别是到了县一级，三者关系应如何处理？从道理上说，应融合在一起，谁来做都不重要，一个县面临的规划问题不会那么复杂，没必要由三个部门分兵把守，一个部门负责就够了，这样还可精减机构。”
可目前的情况是，三个规划的编制时间并不统一，审批机构也不一致，即使在地方由一个部门总揽，也难以摆脱“车轮战”的窘境。
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