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“两会”前的一则重磅新闻
2月13日上午10时，国务院新闻办举行新闻发布会，邀请中纪委副书记、秘书长干以胜和监察部副部长屈万祥介绍2006年中国的反腐倡廉工作，并回答记者提问。在这次发布会上，干以胜向外界透露了许多重要新闻：陈良宇(原中央政治局委员、上海市委书记)案查处进展顺利，正逐步深入，查处情况将适时公布；中国承诺不会判处赖昌星死刑，奉劝赖昌星不要再执迷不悟，明智的选择是尽快下决心，回来投案自首，祖国的大门始终是敞开的；邱晓华(原国家统计局长)案很快就要开庭审理(据记者了解，北京市第一中级法院已经开庭审理完毕，预计“两会”后宣判)；郑筱萸(原国家药监局长)自杀报道属小道消息；去年共有9.7万党员受处分，3530人被移送司法机关(其中包括7名省部级官员)；中国将组建成立国家预防腐败局。
“在这些新闻当中，以‘成立国家预防腐败局’最引人注目。”参加新闻发布会的一位记者介绍说，陈良宇等高官腐败案件，因为此前公众都已知晓，而“国家预防腐败局”却是一个“新词”，堪称“两会”前的一个重磅新闻。而发布这个新闻的干以胜，刚刚在今年初召开的中纪委第七次全会上，增选为中纪委副书记，此前曾担任监察部副部长、中纪委常委、秘书长，主持查办了厦门特大走私案。
“两会前夕发布‘成立国家预防腐败局’这样一个重大新闻，是有意安排的。”一位“国家预防腐败局”课题组人员告诉记者，发布这样一则新闻要讲究火候和时机。关于“国家预防腐败局”的研究已经悄悄进行了一年，到了把问题抛向社会，并让社会各界进行关注和讨论的时候了。如果要把国家预防腐败局定位于国家的一个专门机构，还需全国人大的同意和批准，因此“两会”前夕发布这样一个新闻，自然有获得全国人大代表和政协委员支持和声援的目的。
这个重磅新闻自然引起了国内外舆论的广泛关注。一些国外媒体和通讯社在报道新闻的同时，大都发表评论，认为这是中国在反腐败问题上的制度创新(以预防为先，而不是主要依靠查处的惩罚机制)，是吸收和借鉴发达国家预防和惩处腐败的先进经验。还有评论对中国下一步的反腐败趋势进行了分析，认为虽然只是增加了一个机构，但整个国家的反腐败格局发生了变化，影响的不仅仅是一个行业和领域，有可能会带动整个政治体制的变革或变化。有人预测，下一步，与“国家预防腐败局”相配套的许多政策和法规将相继出台，譬如官员个人财产申报制度等。显然，“国家预防腐败局”是政治体制改革的一个信号。
记者电话联系了10多位全国人大代表和政协委员，一提起“国家预防腐败局”，他们均表示对此很关注，有的制作了专门的议案，有的作了详细准备要在会议上发言。
在许多门户网站进行的“两会热点问题”网上调查中，“反腐倡廉，力惩贪官”位居网民关注度的首位。中央党校教授林喆统计了上世纪90年代以来的历次“两会”热点，反腐倡廉一直位居前列。1999年，当时30位人大代表提交的《建议制定国家〈反腐败法〉》的议案，被列为1999年“一号议案”。可见腐败已经是影响国计民生的一个大问题。
“关于国家预防腐败局的机构设置问题，也就是说，是放在中纪委下面，还是国务院下面，目前还没有定论。”吕艳滨副研究员说。也有人提出，国家预防腐败局的规格可以更高一点，成为国家的一个专门机构。甚至有人提出这样的观点，国家预防腐败局由人大产生，与一府两院并行。
“我认为，国家预防腐败局有可能放到监察部下面，是一个副部级单位，局长由监察部副部长兼任。”清华大学公共管理学院廉政研究室主任任建明告诉记者，由于中纪委在反腐败方面的强势地位，加上目前中纪委和监察部合署办公的体制，国家预防腐败局的实际领导者仍然是中纪委。
而中央党校教授王贵秀在接受记者采访时认为：“如果机构的名字中有‘国家’二字，就表明是国家机关，是国家机器，就不能放到中纪委。如果放到中纪委下面，就不能使用‘国家’二字，应当去掉‘国家’二字，叫中纪委预防腐败局。”
王贵秀的观点得到了中国人民大学法学院教授韩大元的支持：“因为中纪委是党的机构，因此其下面不能设国家机关。如有‘国家’二字只能是国务院下面的一个局。如果在监察部下面，地位又小了。我认为，国家预防腐败局应该是一个独立出来的机构，相对独立，直接隶属于国务院。此类机构在国外也都是相对独立的。”
中组部一位官员告诉记者说，关于国家预防腐败局的级别和规格，目前还没有定论。这位官员认为，如果放到监察部下面，国家预防腐败局也可能就是一个厅局级单位。譬如国家工商总局下面有个国家商标局，就是厅局级单位。
“目前中纪委下面有八个室，分别负责查办全国各地的腐败大要案。如果把预防腐败局放到中纪委下面，地位肯定要在目前的八个室之上。”任建明分析说，“级别不是正部也得是副部。”
由于中纪委副书记干以胜对筹建国家预防腐败局的细节未予披露，只是说要建立国家级的预防专门机构，因此媒体在报道时的说法也呈现“多样化”，并对“国家级”进行了“自由解释”。有报道说，国家预防腐败局直接隶属中央，并直接向政治局常委报告工作。还有报道说，国家预防腐败局是国家级的执法机构，由国务院直辖，直接向国务院总理负责。也有报道说，干以胜只是说要建立国家级的预防专门机构，并没有说名字就叫“国家预防腐败局”，因此目前这个叫法不一定准确。
据记者了解，关于国家预防腐败局的机构设置等具体问题，中央高层也没有明确定论，还处在研究阶段。
而中国社科院研究员邵道生在接受记者采访时则认为：“预防腐败与惩处腐败应该放到一块，一步到位，成立国家反腐败局，或者叫国家反贪局，类似香港的廉政公署，而不是现在的国家预防腐败局。预防腐败局是行政机关？是司法机关？是党的机关？现在还搞不清楚。”
邵道生曾任最高人民检察院专家咨询委员会委员、中纪委特约研究员，是著名的反腐败研究专家。他的观点得到了中央党校教授王贵秀的赞同：“我们目前反腐败的机制是纪委牵头，由于纪委与监察部门合署办公，因此绝大多数腐败案件，都是纪委先查，构成犯罪的移送检察院，不构成犯罪的，给予党纪政纪处分。在中国，各级纪委成了反腐败的主力军。因此，可以将预防和惩处腐败的机构放在一起。”
“如果把目前的反贪局从检察院拿出来，组建预防和惩治一体化的反腐败机构，阻力恐怕首先来自检察院。”一位教授分析说，前几年就争论过，当时有人提议取消检察机关的侦查权，组建国家反贪局，而检察院坚决反对。那场争论被最高检察院负责人认为是“惊心动魄”。可见，机构设置问题在中国是一件十分重要的事情，它不仅涉及权力的分配问题，还涉及部门利益。
每一个国家机构，包括党的机构，都有一个职能的“法定化”问题。“国家预防腐败局的实质内容有多少？实体的工作内容和方式究竟是什么？与其他同类机构在职能上如何划分？通过什么样的方式达到预防腐败的目的？”西北政法大学教授董和平在接受记者采访时，一连提出了数个问题。
董教授分析说，香港廉政公署是通过实质的追究，发现制度漏洞，警示政府从而达到预防的目的。我们成立国家预防腐败局，首先要解决的是这个机构的工作内容、方式，以及与同类机构发生冲突时如何解决，最后是与其他国家机构活动的衔接问题。
中央党校王贵秀教授认为，腐败现象多发与我们的体制有关，现在的问题是一把手的权力太大，且不受监督制约。腐败分子未落马前，在主席台上讲反腐败问题一套套的，有人写了一本书叫《腐败分子论反腐败》，很有讽刺意味。因此，预防腐败的关键问题是要有一个好的体制，正像小平讲得那样，预防腐败要靠制度，“好制度使坏人变成好人，坏制度使好人变成坏人”。一个人本来好好的，但一到这个体制里面就得干坏事，否则就会被挤出来，这才是问题的关键。
“建立一个伸手必被捉的制度，官员个人财产申报制度是关键。”王贵秀说。
尽管关于国家预防腐败局的职能还没有明确界定，但根据中纪委副书记干以胜关于预防腐败工作的“四个方面”理论，国家预防腐败局未来的职能主要有以下四个方面：一是加强对干部的教育，使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性；二是加强制度建设，不断提高反腐倡廉工作的制度化水平；三是加强对权力运行的制约和监督，包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督；四是加强反腐败国际合作，认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。
一位参加“国家预防腐败局”课题组的专家介绍说，从这四个方面的内容看，国家预防腐败局的职能其实是一个整合，就是把以前分散在其他机构和部门的职能，整合到一个新的机构来，本身并没有新增加的内容。譬如，纪委系统的宣教室、党风室、纠风室，检察系统的预防犯罪部门等。问题是，职能整合了，机构和人员是否也整合？如果国家预防腐败局放在中纪委下面，那么，中纪委原有的宣教室、党风室、纠风室，就可能被合并到国家预防腐败局，包括人员。如果国家预防腐败局放在国务院下面，又涉及和监察部的职能划分问题，涉及与监察部的关系问题。另外，国家预防腐败局成立后，分散在其他部门的预防机构，譬如检察机关的预防犯罪部门，是否还有存在的必要？在多个预防部门存在的情况下，国家预防腐败局如何统领这些分散的预防力量？牵一发而动全身，职能的整合必然涉及机构编制等问题。因此，无论从哪个角度讲，成立国家预防腐败局都是中国反腐败格局的大调整。
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