修改十方面内容 劳动争议调解仲裁法草案速读

　　前不久举行的十届全国人大常委会第二十九次会议初次审议的劳动争议调解仲裁法草案(以下简称草案)，对我国现行劳动争议调解仲裁制度有望从十方面作出修改。

　　草案对劳动争议调解仲裁程序作出新规定，草案在基本维持现行“一调一裁两审”程序的基础上，针对劳动争议案件处理周期长的问题，规定部分案件一裁终局。一裁终局的案件包括：劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿、养老金或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议；因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议；因履行集体合同发生的争议。

　　草案增加了基层处理劳动争议的途径。目前我国基层化解劳动争议的途径和力量有限。按现行法律规定主要有两种：即协商和企业内调解。草案增加了基层处理劳动争议的途径和能力，设专章规定劳动争议调解，其中规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请劳动调解：企业劳动调解委员会；基层人民调解组织；依法在乡镇、街道设立的劳动调解组织。”

　　草案疏通了劳动者获得司法救济的最终渠道。根据劳动法规定，劳动争议案件经劳动争议仲裁委员会仲裁是提起诉讼的必经程序。最高人民法院的司法解释又规定，劳动争议仲裁委员会逾期不作出仲裁裁决或者作出不予受理的决定，当事人不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。这个制度设计上的怪圈导致仲裁部门一纸不予受理的通知书，即堵死了劳动者获得司法救济的最终渠道。对此，草案规定，劳动仲裁委员会对当事人的仲裁申请不予受理的，申请人可以自收到不予受理通知书之日起15日内向人民法院提起诉讼。当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。此外，草案还规定，对终局裁决的案件，当事人还可以依法申请人民法院撤销仲裁裁决或者不予执行。

　　草案规定，劳动仲裁委员会不按行政区划层层设立。现在劳动仲裁机构省、市、县三级都有。为了方便当事人申请仲裁，提高仲裁机构的效能，草案在整合现有劳动仲裁委员会的基础上，规定：“省、自治区人民政府根据需要在县、市设立劳动仲裁委员会，直辖市人民政府根据需要在区、县设立劳动仲裁委员会。劳动仲裁委员会不按行政区划层层设立。”

　　草案将劳动争议仲裁的时效由60天延长至6个月。劳动法规定劳动争议仲裁的时效为“自劳动争议发生之日起60日内”。为了更好地保护当事人的合法权益，草案适当延长了时效，并完善了时效中断、中止制度，规定：“劳动争议申请仲裁的时效期间为6个月。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”“前款规定的时效，因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，时效期间重新计算。”“因不可抗力或者有其他正当理由，当事人不能依照本条第一款规定申请仲裁的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，时效期间继续计算。”

　　草案规定，裁决自组庭之日起30日内结束。具体规定：15日内未达成调解协议的，视为调解不成；仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自组成仲裁庭之日起30日内结束。案情复杂需要延期的，经劳动仲裁委员会主任批准，可以延期，但是延长期限不得超过15日。逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以向人民法院提起诉讼。

　　草案规定，当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。

　　目前在劳动争议仲裁过程中，特别是在用人单位不配合的情况下，劳动者在举证方面往往存在一些困难。草案在这方面作出了倾向于劳动者的规定。草案规定，当事人提供的证明材料经查证属实的，仲裁庭应当将其作为认定事实的根据。劳动者无法提供由用人单位掌握和管理的与仲裁请求有关的证据，仲裁庭可以要求用人单位在指定期限内提供。用人单位在指定期限内未提交指定证据的，仲裁庭应当采用有利于劳动者的理解。

　　草案规定：“本法所称用人单位与劳动者，与劳动合同法规定的范围相同。”这样规定就将事业单位发生的劳动争议纳入进来，并与劳动合同法的调整范围大体一致。

　　草案规定，因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费或者经济补偿事项达成调解协议，用人单位在15日内拒不履行的，当事人可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。人民法院收到用人单位提出的书面异议后，支付令自行失效，劳动者可以依法申请仲裁。

　　四大原因引发劳动争议处理制度之变

　　我国劳动争议处理制度自1987年恢复以来已历时二十年。那么，是什么原因导致这项实施二十年的制度重大变革？专家分析，主要原因有四：

　　数据：据全国总工会统计，截至2003年9月，全国企业劳动争议调解委员会为153113个，与2002年相比减少了11824个，下降7.2%；组建率为11.2%，与1997年相比下降了56%。

　　企业劳动争议调解委员会曾是我国受理和调解劳动争议案件最多的机构。近年来，虽然劳动争议案件大量增加，但企业内的调解反而弱化了。

　　这其中主要原因是：大量新建企业没有依法建立劳动争议调解组织，一些已建企业也因为调解委员的下岗、退休，没有及时调整和补充，队伍萎缩，影响调解组织发挥作用。

　　据分析，从总体上看，劳动争议调解职能正在弱化，调解结案率呈逐年下降的趋势。据统计，劳动法实施以来，各级劳动争议调解组织调解成功的劳动争议案件只有24.4万件。2005年，全国各级劳动争议调解组织受理劳动纠纷25.8万件，其中区域性劳动争议调解组织受理6.5万件。企业劳动争议调解委员会调解成功率低于20%。

　　这种状况不仅不符合劳动争议处理工作的着重调解原则，还严重地影响了劳动争议处理程序整体功能的发挥，加大了司法成本，导致了矛盾的集聚，影响了当事人的权益保护。近年来，有的地方加强了劳动调解工作，努力将大部分矛盾解决在基层，达到了很好的社会效果。

　　浙江省宁波市至2003年底，143个乡镇和街道建立了劳动争议调解组织，从2002年到2004年6月，全市乡镇街道劳动争议调解组织共调处劳动争议11228件，为职工挽回各类经济损失12267万元。但是区域性劳动争议调解组织缺乏规范性，其进一步发展需要得到立法上的肯定。

　　数据：沈阳市1994年、1998年、2001年和2003年不予受理案件分别为35件、146件、853件和1221件，逐年增加。2003年不予受理的案件中，超申诉时效的达1055件，占86%。

　　目前的劳动争议时效制度存在的问题主要有：

　　首先，申请劳动仲裁时效过短。《企业劳动争议处理条例》规定当事人申请仲裁的时效为6个月，劳动法将其缩短为60日。缩短时效的目的是为了更快地解决劳动争议，但60日的超短时效让当事人承担了过多的法律风险。近年，劳动仲裁不予受理的案件增加较多，其中多数是因超过了仲裁时效。

　　其次，时效中止、中断制度不完备。《劳动争议处理条例》规定，劳动仲裁时效自“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”起算，只有三种特殊情况中止计算：一是发生不可抗力事件；二是当事人选择了企业劳动争议调解委员会进行调解；三是其他正当理由(如《劳动争议仲裁委员会办案规则》规定的请示待批、工伤认定等几种情形)。这种严格的中止、中断条件影响了劳动争议当事人的自主协商机制，加剧了劳动争议处理方式的升级。

　　第三，仲裁和诉讼对时效效力认定不统一。按照现行有关规定，在仲裁程序中，仲裁时效的效力是消灭“仲裁申请权”。即对经过立案审查认定超过仲裁时效的案件，劳动争议仲裁委员会采取的是“不予受理”方式；而在诉讼程序中，仲裁时效的效力是消灭“胜诉权”。即对经过审理认定超过仲裁时效的案件，人民法院采取的是“驳回起诉”方式。正是由于仲裁和诉讼规定的不统一，两者性质的差异，使得不少劳动争议案件未经仲裁程序的实质审理直接进入诉讼程序。

　　数据：案件较多的广东、上海，仲裁程序的案均处理时间在40日至50日左右；诉讼一审的案均时间，广东为110多日，上海为90多日；诉讼二审的时间，上海为60多日。

　　劳动争议案件处理需经“一裁二审”程序，周期过长，这是社会各界普遍反映强烈的突出问题。调查和统计表明，周期长的案件主要是少数不服仲裁裁决起诉到法院的案件。劳动争议处理周期过长，还因工伤争议案件等一些特殊案件，一个案件往往经过劳动关系认定、工伤鉴定、行政复议、劳动仲裁、司法审判等各环节，需要反复数次仲裁和审判，非常繁锁，处理周期拉得很长，个别案件甚至长达19年，致使当事人特别是劳动者的权益受到严重影响。

　　另外，造成处理周期长也有人为因素，有些当事人滥用一裁两审的程序。有些用人单位为了逃避欠薪等责任恶意拖延，一裁二审打下去，而劳动者则拖延不起，维权成本畸高。

　　数据：从我国目前劳动争议案件的起诉率看，大体维持在仲裁受理案件总数的20%左右，劳动争议案件的上诉率不超过一审受理案件的30%。如广东省的劳动争议案件起诉率不到20%，上诉率不到10%；上海市起诉率不到10%，上诉率不到30%；济南市的起诉率约为33%。从劳动争议案件裁审结果的不一致率看，上海市近年来维持在20%至30%的幅度，济南市在30%左右。

　　目前，我国劳动仲裁和诉讼的关系，只体现在仲裁是诉讼的必经程序上。劳动仲裁主要依据政策文件裁决，而诉讼依据法律法规审理，导致仲裁与诉讼的结果不一致。诉讼成了审理仲裁裁决，因此，当事人仲裁之后必然要提起诉讼，一定程度上造成仲裁资源的浪费。

　　导致裁审结果不一致的主要原因除仲裁与诉讼程序之间法律适用不同、时效认定不同、案情本身发生变化外，还有事实认定不同、赔偿计算依据不同等其他原因。因此，裁审衔接是立法中需要关注的问题之一。