从2月21日到25日，人民日报推出“地方部门体制改革系列调查”，分别介绍了四川成都市、湖北随州市、浙江富阳市政府部门探索转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的做法，受到读者关注。看待地方的这些具体而生动的实践，要点与难点如何把握？
该报采访了南开大学周恩来政府管理学院“大部门制改革研究”课题组专家——南开大学周恩来政府管理学院教授朱光磊、南开大学周恩来政府管理学院博士贾义猛。
加减与乘除
职能整合是部门有机统一的基础
记者：行政管理体制和机构改革不断深化，其中部门整合最为引人注目。有人认为，部门整合就是合并和减少机构，您如何看这个问题？
朱光磊：调整现有政府机构，“加减法”是题中之义：即减少与合并重叠设置的部门，建立若干规模相对较大的部门。但成功实行地方部门体制改革，不仅要做“加减法”，还要做“乘除法”：即力求实现机构职能的有机整合与统一。
机构重叠、职责交叉……针对这些问题，适当减少重叠设置的机构，相当必要。但是，部门统一的基础应该是职能整合。而不是片面追求“大而全”，将不同性质的职能机械地合并以组建“大”部门是绝对不可取的。
我们需要根据有机统一原则整合相关职能，进而设置相应的统一部门。同时，也要同等重视新成立的部门内部的职能、权责、机构与编制的科学、合理配置。从而使部门不是简单地从表象和规模上表现为“大”，而应相应建立合理的部门内的权责配置和组织结构以保证职能有机统一行使。
|
| 一个家庭如果又种草莓又种苹果，就要和农业及林业两个部门的执法人员打交道。（资料图片） |
职权与责任
有效授权与严格问责是“两翼”
记者：职能调整会造成部门权力的集中，在权和责上应如何保持平衡？
贾义猛：部门体制改革需要调整并统一性质相近的政府职能，进而重组或新建相应的部门来履行这些职能，所以，部门权限的调整和扩充也不可避免。“权力越大，责任也就越大”，在部门的权限调整与扩充的同时，部门的责任也要相应提高。真正的部门体制改革，不仅要尽可能实现职能、权限的完整与统一，更要求职权与责任的充分对应。
部门的有效授权体制与严格的问责制度是现代部门体制的“两翼”。这样筹划部门体制改革，才会避免形成传统的“部门专权”和“有权无责”的权责乖离弊端，也才能避免出现“部上之部”的“超级部门”，从而使部门整合成为革新行政的“体制创新”之举，而非简单的机构数量调整。
所以，围绕部门体制改革，应该是“体制创新”，而不是传统意义上的“机构改革”。
横向与纵向
突破政府间“上下一般粗”格局
记者：在部门体制改革中，如何看待“自上而下”与“自下而上”？
朱光磊：政出多门、机构重叠、权责脱节等弊端，在各级政府的横向组成部门之间，都不同程度地存在，而且往往是越往基层，问题表现得越突出和明显。因此，深化行政管理体制和机构改革作为一项兴利除弊的改革举措，不能只局限于“上”或“下”，各级地方政府，包括事业单位，也应适时探索和推动，并从立足于根本解决政府间关系的“困点”问题——纵向政府间关系的调整与优化，将部门体制改革作为推动横向与纵向政府间关系重构的一个体制创新环节。
在改革中，需要中央统一部署，也应鼓励各级地方政府积极探索和创新，优化调整纵向政府间关系，突破纵向政府间“职责同构”、“上下一般粗”的格局，为构建更为合理的新型纵向政府间关系创造条件。
内部与外部
兼顾部门间和部门内治理结构同时优化
记者：除了部门之间的调整之外，应如何理顺部门内的权责关系？
贾义猛：在部门重组的基础上，部门内部也应该建立合理的职责体系与职位配置，兼顾“部门间”和“部门内”治理结构的同时优化，也是实施部门体制改革的重要内容。优化内部行政层级，减少领导职位特别是过多的副职数量，适当增补专业公务职员数量，这是部门内部改革的关键。在各级各类机构的副职设置上，我们建议积极推动从“分管型副职”的传统模式向“辅助型副职”模式过渡。
另外，在外部，还需修改和完善各级政府组织法，真正在法治原则下促进政府职责和组织机构的合理配置。通过完善政府组织立法，来确保政府机构和职位编制的设置有法可依，避免随意增减机构与职位数量；同时，要通过“依法行政”来强化政府部门和公务人员的问责机制。
部分与全局
部门整合不能片面“单兵推进”
记者：深化行政管理体制和机构改革，是全面改革的重要组成部分。如何在这样的背景下看部门体制改革？
朱光磊：部门体制改革是深化行政管理体制和机构改革的重要内容和创新环节，但显然不是改革的全部。
部门体制改革的有效实行，本身涉及行政管理体制的方方面面。所以，成功的部门体制改革，不仅需要部门间协调机制的同步完善与优化，也需要行政管理体制乃至政治体制的更多方面的配套设计和协调展开。这样的改革，应该是在总揽行政管理体制乃至政治体制改革的整体布局下进行的。如果就事论事硬造“大”部门，片面地“单兵推进”，就依然有重新陷入以往机构改革“精简—膨胀—精简”怪圈的可能。
同时，在以“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”四个方面为着力点的行政管理体制改革的总体布局之中，部门体制改革毕竟也主要体现为“优化结构”这一方面改革的一个组成部分，显然不能完全涵盖和涉及行政管理体制改革的全部。
延伸阅读：
新一轮行政管理体制改革，将以第六次政府机构改革为先导，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系。最后的方案虽然只有等到3月份的“两会”才能公开，而各种信息已将可能要组建的“大部门”勾勒出了一个梗概。种种迹象表明，大部门制的改革，将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。
观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。通行于世界许多国家的“垂直管理”模式有利有弊，只有将其置于中国发展的大背景下，才能将其得失判断准确。
|
