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日前,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部对外公布了《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》(以下简称“《通知》”)。《通知》不仅要求依法严惩危害食品安全犯罪活动,切实保障广大人民群众生命健康安全,维护社会主义市场经济秩序,促进社会和谐稳定,更是特别提到“罪当判处死刑的要坚决依法判处死刑”以及“对与危害食品安全相关的职务犯罪分子一般不得适用缓刑或者判处免予刑事处罚”这样的内容。
政府大决心 《刑法》作后盾
近一段时间以来,有关食品安全的事件频见报端,从“地沟油”、“毒奶粉”再到不久前的“小龙虾”和“金浩致癌”等事件,使公众对于食品安全的担忧不断加深。正是在这一背景下,由四部门联手发出的《通知》将食品安全这一民生问题提到了前所未有的高度,同时也凸显出国家欲从重从快处理食品安全的决心。
食品安全问题之所以频发,主要原因就是违法成本低。按照当前的相关法律,对于生产、销售不符合卫生标准的食品罪,只判处三年到七年的有期徒刑;生产、销售有毒、有害食品罪,也只是处五年以下有期徒刑或者拘役。尽管最高也可判处死刑,但现实案例却屈指可数。而且在很多时候,对于食品安全问题的处理,仅仅是行政罚款了事而已。因此,面对着如此暴利以及如此低廉的违法成本,则让那些利欲熏心之徒肆无忌惮。
公安部治安局副局长徐沪曾指出,在办案中查获的涉嫌生产销售数十吨三聚氰胺问题奶粉的主犯,最后只判了三年有期徒刑,而且缓刑三年,这样的打击力度不足以震慑犯罪,也不足以制止这种犯罪继续发生。
此外,有评论也认为,对食品安全犯罪活动保持持续的高压既是社会公众的期待,同时也是维持社会稳定、保证市场秩序运行的必需。在过去频发的食品安全事故中,却不乏受害者缺乏法律救济的实例,总有一些或明或暗的力量,在阻挠受害者依靠法律来寻求帮助和保护。而作恶者却依靠“不要害怕,最多判三年的刑”的保障而变得有恃无恐。因此,此次《通知》的颁布,无疑是最有效地打击食品犯罪的手段。
《通知》要求,全国各级公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关要从加强党的执政能力、构建和谐社会的高度,进一步统一思想,充分认识到危害食品安全犯罪活动的严重危害性,打击的重要性、紧迫性,以及任务的长期性、艰巨性,始终把打击危害食品安全犯罪活动摆在突出位置,始终保持对危害食品安全犯罪活动的高压态势;对危害食品安全犯罪分子的定罪量刑,不仅要考虑犯罪数额、人身伤亡情况,还要充分考虑犯罪分子的主观恶性、犯罪手段、犯罪行为对市场秩序的破坏程度、恶劣影响等。对于危害食品安全犯罪的累犯、惯犯、共同犯罪中的主犯、对人体健康造成严重危害以及销售金额巨大的犯罪分子,要坚决依法严惩,罪当判处死刑的,要坚决依法判处死刑。
事实上,我国对于死刑的适用还是十分谨慎的,就在不久前的《刑法修正案(八)草案》中,就有13个非暴力的经济犯罪死刑罪名被建议取消。然而,此次《通知》中对于罪当判处死刑的要坚决依法判处死刑的要求无疑能够让人们看到国家打击食品安全犯罪的力度如此之大。
中国法学会食品安全法制研究中心研究员冯玉军为此表示,食品安全犯罪和一般的经济性犯罪不可同日而语,前者危害的是人的生命和健康的权利,而这种权利又是所有人权中最为宝贵和珍惜的。因此,它与可以从宽、从缓,能不使用死刑就不使用死刑的经济性犯罪相比有着本质的区别。
此外,北京大学教授王锡锌也认为,《通知》在传递一种信息,那就是“严”。我国的刑事司法政策,其实一直宽严相济。什么该宽、什么该严,主要考虑犯罪行为对社会造成危害的程度。食品安全问题已成为过去一段时间以来让国家、政府和民众都非常关心的问题,对于这样一个涉及到民众的生命健康、民生以及民心的重大问题,的确是当严则严的一个很重要的体现。
职务犯罪从严打击
《通知》还强调,依法遏制和从严打击危害食品安全犯罪活动,必须依法严惩相关的职务犯罪行为。对于包庇、纵容危害食品安全违法犯罪活动的腐败分子,以及在食品安全监管和查处危害食品安全违法犯罪活动中收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法、不履行法定职责的国家工作人员,要排除一切阻力和干扰,加大查处力度,依法从重处罚。对与危害食品安全相关的职务犯罪分子一般不得适用缓刑或者判处免予刑事处罚。
王锡锌对此认为,此次专门把危害食品安全相关的职务犯罪单独拿出来,是因为在很多个案中,其背后可能有人包庇纵容他们。因此,如果不加大惩治“后台”的力度,则前面的人就会有恃无恐。
冯玉军也表示,以三鹿奶粉的三聚氰胺事件为例,当地的很多官员都是知道的,但他们并不是“三鹿”的人,并没有直接造成对老百姓的危害,而只是起到一个间接的包庇纵容作用。由于我们过去的食品安全法律责任体系缺乏系统化,导致很多轻判、漏判以及难判的问题。如给三鹿集团颁发了相关的质监合格证书的那些机关,并没有得到所谓的惩戒,甚至连批评都没有。因此,对这些人的这种职务犯罪进行依法严惩,其实是非常重要的。
近年来,食品的包装越来越精美,颜色越来越诱人,味道也不错,但是危险也在增加。食品工业化生产依赖的是科技,而越来越多的食品危险也正来自于科技。诸如苏丹红、瘦肉精、三聚氰胺等危险越来越多,但查处起来却越来越困难,因此对于监管的要求也越来越高。有报道称,自1995年以来,日本已先后十多次对相关的食品卫生法律进行了修改,其制度的跟进非常频繁,而我们面临的情况同样如此,所以在此次《通知》中,针对职务犯罪的规定,也自然会引发舆论的关注。
北京师范大学刑事法律科学研究院常务副院长卢建平教授建议,在我国刑法中,关于食品安全的犯罪,如生产、销售伪劣产品罪,生产、销售不符合卫生标准的食品罪以及生产、销售有毒、有害食品罪等,都需要行为人在主观上具有故意。而行为人不履行食品安全法查证查货的注意义务而导致食品安全事故的,并不能根据这些罪名进行处罚。因此,比较恰当的做法是放松对这些罪名在主观方面的要求,规定过失行为也能构成以上罪名。此外,还要适当提高有些食品安全犯罪的法定刑,特别是要消除刑罚低于行政处罚的现象。对食品安全犯罪行为致人重伤、死亡或有其他严重后果的,均要设定处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的量刑幅度,并要全面提高罚金刑的金额,最低不能低于食品安全法所规定的罚款额度,以体现出刑罚是维护食品安全最严厉的法律制裁手段。
此外,还有专家表示,从食品卫生法到食品安全法,不仅字面意义不同,而且更突出预防的重要性。食品这一关系到广大民众身体安危的领域,事前的预防要远大于事后的惩罚。无论如何,再严厉的惩罚,都不能弥补食品安全事故所造成的巨大伤害。从此次《通知》不难看出,食品安全监管的各个环节都已被充分考虑进去,只要执法部门能够形成执法必严、违法必究的风气,通过行之有效的规范和管理,对个别企业的违法行为与监管人员的玩忽职守行为进行有效打击,就一定能够还食品安全领域的一片净土。
配套制度亟待建设
记者在采访的时候还听到这样一种普遍的观点,这就是惩罚性赔偿制度的不完善也是造成不法企业以身试法的重要原因之一。
据了解,在上世纪初的美国,其食品安全问题也曾频发,同时,处于弱势的消费者维权也很艰难,常规的补偿性赔偿难以遏制不法企业侵权行为。为解决此问题,美国先后颁布一系列法律,规定了惩罚性赔偿制度。巨额的惩罚性赔偿,对食品生产企业发挥了威慑作用。如今,在美国许多州都设有私人的律师事务所,专门从事人身受到伤害的索赔业务。这些律师事务所的承诺是,不打赢,不收费。食品中毒方面的官司往往是律师事务所的最爱,因为这种官司获胜的几率很大。
为此,在中国政法大学教授吴景明看来,惩罚性赔偿不但会使不法商家受到严厉的处罚,还可以鼓励受害人起诉揭露企业的不法行为,能最大限度地遏制食品安全问题的发生。
同时,有评论也指出,当消费者吃了一块10块钱的有毒月饼,最多只能按照法律规定获得10倍,即100元的赔偿时,有毒有害食品制造者又会有多大的压力?当违法收益远远大于违法成本时,有毒有害食品制造就是一场赢多输少的赌博。而这其中有立法的因素,比如消费者索赔门槛过高,赔偿范围和标准较低以及重国家处罚而轻民间赔偿等问题。与我国的“十倍赔偿”相比,德国亨特格尔公司曾被查出其孕产妇奶粉和婴儿豆粉中有“坂歧氏肠杆菌”,结果向消费者支付高达1000万欧元的赔偿金;而许多国家对食品企业的巨额惩罚性赔偿,更是让企业不敢铤而走险。
全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜表示,尽管我国当前已经形成了由食品生产和流通领域的相关法律、法规和规范性文件构成的食品安全法律体系,但在完善立法与严格执法方面还存在突出问题。一方面,食品安全法律的立、改、废等工作仍然很艰巨。某些地方的法规、规章还存在与法律法规相冲突的地方。另一方面,我国有关食品安全方面的法律法规在现实中落实得不够。因此,就需要我们尽快完善有关食品安全的法律法规,为食品安全提供法制保障。同时,这些法律法规不但要依靠有关部门和地方政府积极落实、严格执法,还要靠企业认真遵守以及消费者能够依法维护自身的权益。
此外,北京大学法学院教授姜明安也认为,从严打击可以起到震慑作用,是很有必要的,同时能够提高食品生产经营企业的违法成本,加强对消费者权益的保护,但如果从根本解决食品安全问题,更重要的则是制度体系的建设。这是因为涉及食品安全监管包括体制问题、制度漏洞问题、监管机构与监管人员廉政问题、被监管企业诚信问题等诸多重要因素,而要将这些因素彻底解决,则需要一个长期的过程。
有市民在接受采访时表示,对于食品安全领域来讲,就要像前不久国家为预防煤矿安全事故而做出的“领导下井”这一项重要决策一样,在食品生产企业让领导事先对该产品进行试用。此外,企业在对相关技术人员进行培训和监督的同时领导也要定期到岗,对企业生产进行有效的视察和监督,发现问题立即整改,出现事故要进行问责。如今,在《通知》中出现的“死刑”、“不得适用缓刑”等极具震撼力和威慑力的字眼足够无良企业和腐败官员心惊肉跳的了,其治理效果必然可期。为此,广大民众更希望这样的重拳治理除食品之外,同时也要延伸到其他与人们民生问题密不可分的其他领域,以促进社会和谐健康发展。
●相关链接 国外食品领域如何监督管理
美国:食品召回制度深入人心
美国的食品安全体系由完整的食品监管法律、多层次的食品监管机构以及体制外监督力量构成,可以实现对各种食品“从农田到餐桌”的全程监控。美国最重要的食品监管法律是1938年通过的《联邦食品、药品和化妆品法》,这一法律沿用至今,是此后出台的《食品质量保护法》、《联邦肉类检查法》、《蛋制品检查法》等法律法规的基础。这些法律法规提供了食品安全的指导原则和具体操作标准与程序,使食品质量的各环节监管、疾病预防和事故应急反应都有法可依。此外,美国还是世界上最早引入召回制度的国家。其召回制度即是食品质量存在缺陷之后采取的补救措施,力图将问题扼杀在萌芽状态。美国食品召回制度在两种情况下启动:一是企业得知产品存在缺陷,主动从市场上撤下食品;另一种是药管局等在紧急情况下强制要求企业召回食品。
法国:监管部门严格执法
在法国的超市里,随便拿起一样食品,标签上都会包含着丰富的信息,消费者可放心根据标签买到符合卫生和健康标准的食品。
法国的食品企业一般都会进行自检,在发现问题后要及时上报检验部门,召回已流入市场的食品。政府监管方面,法国农业部下属的食品总局主要负责保证动植物及其产品的卫生安全、监督质量体系管理等。
此外,法国有一套完备的食品安全预警系统。一旦发生食品安全事故,不仅本国的相关部门能互通有无,彼此合作,而且考虑到产品可能已销往国外,还可以协调跨国合作。
日本:可层层追溯责任
日本在食品安全管理方面有一套比较完善的法律体系和行之有效的监管制度,其中,较有特点的是可追溯管理模式,以及重视企业的召回责任。
日本农协下属的各地农户,必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协收集这些信息,为每种农产品分配一个“身份证”号码,整理成数据库并开设网页供消费者查询。在可追溯管理模式中,如果厂家发现原料有问题,就可以追究生产者的责任。依次类推,经销商也可以追究厂家的责任。日本的食品监管还重视企业的召回责任。
在食品加工环节,原则上除厚生劳动省指定的食品添加剂外,食品生产企业一律不得制造、进口、销售和使用其他添加剂。食品添加剂的安全性还需要通过食品安全委员会进行的食品健康影响评价。