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建立审判管理机制是实现法院自身科学发展的必由之路。囿于审判管理仍处于探索阶段,审判管理运行机制与司法制度现代化要求和人民群众对公正司法的期待还存在不小的差距。因此,有必要站在全局高度,回顾检视并修正审判管理机制中存在的不足,做到既注重从宏观上把握审判管理的方向性、规律性,又注重从微观上探究其合理性、操作性,从而让科学的审判管理制度发挥其应有功效。
一、微观检视:审判管理机制存在不足
审判管理机制就像时刻运转不停的“机器”,只要有案件进入诉讼程序,它就不能停下来,要对案件进行流程监管和质量监控。从实践中看,审判管理机制存在以下不足,需要加以改进。
1.量化指标设置科学性不强。
加强审判管理需要对立案、分案、保全、开庭、调解、裁判、结案、审限、执行以及归档等流程节点进行管控,并设置量化指标,以达到准确评估法官及其他工作人员业绩的目的。实践当中,法院在设置审判管理量化指标时存在误区。比如,在审判管理中将“结案率”设置成评判法院之间和法官之间审判效率高低的决定性指标就广受诟病。众所周知,除适用简易程序即时调解或撤诉以外,案件审理需要留出应诉、答辩、举证和开庭等时间,新收案件不能马上审结是常态。为了提高结案率,有的法院在年底数据“扎口”时停止收案,让诉讼群众等一段时间再来立案或立案后人为作假编成第二年的案号,形成年底新收案件暴跌、次年初高涨的统计“怪圈”。
2.运行态势分析应用性不足。
审判管理除了具有加强诉讼程序监督和评估法官审判业绩微观功能外,还有为领导决策提供参考依据的宏观作用,即可以以审判管理数据为基础,对一定时期审判执行工作情况和基本走势进行分析研究,总结审判执行工作成效,剖析存在的问题,从而提出加强和改进审判执行工作意见和建议供审判委员会参考,这有利于明确下一个时期的工作重点和努力方向。但有的法院对审判管理的诉讼程序监督和业绩考核功能关注较多,对运行态势分析则不够重视,要么对现有审判管理数据束之高阁,不作任何分析整理,要么局限于一年一两次总结,不能做到每月或每季进行动态分析,在决策时不能结合审判管理运行数据反映的情况提出针对性措施。
3.案件发回改判规范性不够。
案件发回改判率是考评法官审判质量的关键性数据,被发回改判案件也是本院案件质量评查的重点。如果上级法院部分法官对案件发改随意性大,就会导致下级法官动辄得咎,影响其审判质量绩效考核分值,直接挫伤下级法官的办案积极性,下级法官也会口服心不服。下级法官为避免案件被改判发回,必然会主动向上级法院多请示,两审终审就形同虚设,变成了一审终审。因此,下级法院对案件质量绩效评判方面的审判管理需要上级法院规范行使案件发回改判权来配合,但现在尚未建立起下级法院对上级法院发回改判提出异议的制度化反馈评查机制。
4.绩效激励机制导向性不明。
运用评估体系开展审判管理,归根到底要通过对法官的有效激励才能真正取得实效。这需要建立客观公正、科学合理的法官审判业绩考评制度,把评估体系所体现的价值导向转化为法官的内在自觉,把审判管理的目标和法官个人的目标紧密结合起来。审判管理只是一种手段,目的在于引导法官能高效公正地审理好每一起案件,形成你追我赶的良好局面,这需要发挥审判管理绩效考核结果的“指挥棒”作用。但目前法官业绩考核结果运用得还不够到位,没有与评优评先、提拔重用很好地结合起来。长此以往,就会严重挫伤法官参与审判管理的积极性,从而对审判管理运行机制失去信心,如此则发挥不了绩效考核的价值指引和行为导向功能,难以形成有利于法院科学管理的长效机制。
二、修正进路:机制科学与绩效激励并重
法院审判管理要实现由粗放式管理向精细化、科学化管理转变,必须正视运行机制中存在的问题并加以修正,这个过程需要付出智慧和艰辛。
1.重新评估各项考核指标。
组织专门人员,对原先制订的各项考核指标重新进行评估,对符合审判规律、切合审判实践的予以保留优化,对违背审判规律、与实践脱节的予以删除或修正,比如可将原先沿用的“结案率”改为“审限内结案率”。在量化时,要按所考核项目在审判管理中所处位置和关键程度,科学确定每项考核内容在整体中所占的分值比例,使考核整体目标和各考核项目之间协调一致。可分别设立奖惩性指标和倡导性指标,其中,对大家公认应做到且容易量化的环节设立奖惩性指标,视法官完成情况加分或减分,适当拉开法官绩效考核分值距离,让干多与干少、干好与干坏的不一样;对实践中如何考核争议比较大且难以量化的环节设立倡导性指标,没完成任务的不减分,超额完成的加分,以引导法官多做该方面的工作,避免因指标设置不合理而挫伤法官参与审判管理的积极性。
2.定期研判审判质效指标。
应有效利用审判管理机制收集的相关数据信息,建立审判质效指标研判制度。审判管理部门应定期分析审判执行工作运行态势,尤其要注意收集审判执行工作中存在的类型化问题,对影响审判质效指标的突出问题进行专题调研,对有变化的审判质效指标及时解读,分析查找原因,研究解决办法,提出合理化建议,以应对审判工作中出现的新情况、新问题。态势分析要将评估指标作为基本立足点,但它不是单纯的司法统计分析,不能表象化地看待评估指标,而应深入到评估指标背后,分析和研究审判工作中带有本质性、普遍性和突出性的问题。法院党组应定期听取审判管理部门关于审判执行工作态势情况的汇报,做到对法院全局工作摸得透、认得清,在作决策时合理吸收审判管理部门提出的建议和意见,促使审判态势分析与党组科学决策之间形成良性循环。
3.发改案件实行联动评查。
为规制上级法官随意发改案件现象,有必要建立发改案件联动评查机制,即如果下级法院认同上级法院发改结果无异议,则无需启动上一级法院对该案的评查,如果下级法院认为上级法院发改不当提出异议的,则上一级法院要另行组织审判经验丰富的法官对发改是否合法进行评查,如确实属于不合法的发回改判,要扣减案件承办法官的审判质量绩效分数,从严追究其纪律责任。换言之,上级法院要将下级法院提出异议的发改案件作为本级法院的必查案件对待,并以之作为本级法院加强审判案件质量管理的重要环节,评查是否存在乱发改现象,必要时启动审判监督程序予以纠错。下级法院对发改异议权的行使必须以法院名义向上级提出,而不能以法官个人名义提出,并且要出具书面异议理由。
4.建立绩效激励长效机制。
法院审判管理应当以人本管理为核心,把调动法官的能动性作为管理的着眼点,通过建立绩效激励机制使外部管理逐步转化为法官追求公正效率、践行司法为民的内在动力。一是要根据审判管理绩效考核情况,为每位法官建立个人业绩档案,做好日常考核数据的统计登记工作,形成动态化、全面性的日常考核记录;二是每月定期通报每个部门和每位法官在前一个月的审判管理业绩考核结果,营造鼓励先进、鞭策落后的良好氛围,让考核领先者获得应有的荣誉感;三是评优评先时,要以平时审判管理业绩考核的结果作为依据确定相关人选;四是在提拔用人时,法院党组应集中向组织部门推荐审判管理考核优胜者,形成任人唯贤的良好导向。
(作者系江西省都昌县人民法院院长)