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我国民族地区经济文化发展相对滞后,各族人民群众法治观念淡薄和维权能力相对较低的现实,使得传统意义上止步于法律适用的司法能动已很难满足各族人民群众的司法需求,民族地区更需要司法的积极关注和主动服务。
一、发挥司法智慧创造性地适用法律
创造性地适用法律是指允许法官在司法过程中秉承一定的法律价值,遵循一定的法律规则,发挥司法智慧,运用司法经验,充分考虑民族政策和民族习惯,在不违背宪法和民族区域自治法相关规定的条件下,充分使用法律解释、政策考量、利益平衡、漏洞补充和法律推理等法律方法,理性并灵活机动地行使裁判权,对案件作出公正合理的判断。
1.法律适用需经民族政策考量
法律具有一般性和稳定性,既难以调整到民族地区社会生活的方方面面,又难以适应转型时期民族地区不断变化的社会状况。而党和国家的民族政策一般均具有针对性、动态性、灵活性的特点,它往往会根据民族地区社会、经济、政治、文化的发展变化而及时调整,对社会形势的转变反映较快。因此,在民族地区实施法律时不能脱离党和国家的民族政策指导,党和国家的民族政策特别是一些具体的民族政策,有助于法的执行和适用与民族地区的形势相适应,促使法律的实施合乎实际。法官在处理案件的过程中,应当自觉融入政策考量,尤其是在一些疑难案件或社会影响较大的案件处理过程中,应主动纳入公共政策分析,分析如何处理案件才能在最大限度上保障涉案群众合法权益的同时,有效地服务经济发展、社会稳定和民族团结的大局。为此,法官应当把适用法律与民族政策有机结合起来,用政策来填补法律、法规的相关漏洞,或是以政策为导向适当变通脱离民族地区实际情况的法律、法规,避免因严格依据法律、法规而带来案件处理结果实质意义上的不公。
2.民族习惯法的司法适用
朱苏力教授认为“习惯法是坚硬的软法”。在处理案件的过程中,法官经常会遇到民族习惯法与国家法冲突的情形,这些冲突不仅表现在刑事方面,也表现在民事方面,此外在执行程序、处罚方式上也存在一定的矛盾与冲突。此时,法官要强化对社会效果的价值追求,即在适用法律时,注重民族地区对国家法适用程序和处理结果的认可度,避免出现“片面强调案件在法律上的处理结果,机械套用法律条文,使法律脱离社会和民众的期待,导致裁判结果虽然在法律上说得过去,但老百姓却不理解、不认同、不接受”的局面。为此,法官在裁判过程中不应公式化地强调以国家法来同化民族习惯法,而应当超越单一的国家法维度,综合、统筹、全面地分析和考量案件所关涉的各种因素,给予民族习惯法足够的包容和尊重,相信其与国家法是可以协调和兼容的,并努力寻求二者的妥协与合作,以使得案件处理既能充分理解和尊重民族习惯法及其所代表的民族地区传统法律文化,又能体现出现代法治的价值追求,达到法律效果与社会效果的有机统一。
二、因地制宜创新法院调解工作机制
调解在我国具有悠久的历史和坚实的基础,少数民族群众历来注重用调解方式解决矛盾纠纷。民族地区各级人民法院要高度重视司法调解工作,将调解作为一种制度化、专门化的纠纷解决机制,强化职能、能动司法,坚持“调解优先、调判结合”原则,自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷,把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节,贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程。
纠纷调解过程中,法官要因案制宜、因地制宜,尊重、顺应民族地区传统习俗,用好当地固有的调解本土资源,积极寻找情、理、法的切入点和平衡点,努力实现依情调解、依习惯调解、依法调解等多种调解方式的有机结合,做到动之以情、晓之以理、明之以法,以帮助纠纷当事人分清是非、化解矛盾、消除隔阂。在调处涉及少数民族的纠纷时,要积极针对纠纷的特殊性以及当事人之间的特殊关系及纠纷产生的背景,尽量安排少数民族法官使用民族语言调解,与当事人充分交流并以其乐于接受的方式对其进行劝导,尽量说服当事人本着自愿互利的原则达成妥协与和解。同时,民族地区各级人民法院需将司法的社会职能主动延伸,推动构建适应民族地区特点的“大调解”工作体系,在坚持人民调解、行政调解、司法调解三大调解各司其职的前提下,主动加强与人民调解、行政调解在程序对接、效力确认等方面的协调配合,完善人民调解、行政调解、司法调解的相互衔接,并进一步建立健全民族地区诉讼与非诉讼相衔接的多元矛盾纠纷解决机制,使得各种纠纷解决方式在竞争中共存,各自发挥其固有的功能,形成一套共生互补的综合性纠纷解决体系,让各民族群众自由选择,以便更好地实现其所认可的公平与正义,在更大程度上争取案结事了人和。
三、积极主动提供优质法律服务
有效服务是能动司法的核心。民族地区各级人民法院坚持能动司法,就要把保障民生作为工作重点,不断完善各项司法便民、利民、护民制度和措施。民族地区大都地广人稀、交通不便,群众出远门办事存在诸多困难,进行诉讼活动十分不便。为了方便案件纠纷的及时解决,各级法院特别是一些基层法院及派出人民法庭应改变坐堂办案的传统做法,采用“巡回法庭”工作方式,大力加强巡回审判工作力度,建立纠纷解决的便民“直通车”,主动深入民族地区田间地头审案,切实解决各民族群众诉讼困难的问题。同时,要认真落实民族地区困难群众诉讼费用的缓、减、免,加大对困难少数民族当事人的司法救助活动,保障各族人民群众公平、平等地享有司法资源。此外,提倡设立社区法官工作室或建立法官对口联系制度,加强各民族群众的交流沟通,确保反映在司法领域内的各类问题得到及时、有效、有序地解决。
另一方面,民族地区各级人民法院应主动承担起司法所肩负的社会责任,积极回应民族地区经济社会发展的司法需求,在履行审判职能的同时以积极有效的司法活动和服务措施,适应发展方式变革和社会管理创新的要求,为努力维护民族地区团结稳定、加快民族地区科学发展提供优质高效的法律服务和有力的司法保障。例如,民族地区生态环境大都比较脆弱,随着当地经济的快速发展,生态环境又遭到了进一步的破坏,环境保护形势不容乐观。法院在处理有关经济发展与环境保护的案件时,要适时提出有针对性的司法建议,为民族地区加强生态保护和建设,实现可持续发展提供法律服务。当然,民族地区各级人民法院履行司法的社会职能延伸并不意味着司法权可以肆意扩张,坚持能动司法,不能损害法官的中立性,更不能超越法院的自身职能,否则就可能使司法丧失独立性,使社会纠纷解决的分工趋向不合理。
四、结合民族地区实际大力开展法制宣传教育活动
民族地区多处于西部边远地区,经济、教育、文化等诸多方面发展滞后,国家法律在这些地区的普及率低,当地群众法律知识匮乏,法治观念极其淡薄,严重阻碍了民族地区法治化与现代化进程。为此,因地制宜开展法制宣传教育活动,提高少数民族群众法律认知水平是民族地区人民法院必须承担的社会责任,也是民族地区人民法院能动司法的必要内容。
首先,民族地区人民法院应积极配合当地司法行政部门的普法工作,协同司法行政部门大力开展全方位、多层次、多领域的普法教育活动,发挥综合效能,着重宣传宪法、主要的部门法以及民族区域自治法律,使法治的基本观念和法律的基本内容尽可能地得到最大化普及。
其次,民族地区人民法院应立足自身业务,开展针对性的法制宣传教育活动。民族地区生产力水平低、以农牧业生产为主、群众生活环境相对封闭的现状特点决定了民族地区许多矛盾纠纷都涉及宅基地安排、山林地界、草场分配、饮水通行等现实的生产、生活利益问题。人民法院在处理这些矛盾纠纷时,要以案说法,用身边的事普身边的法,适时地针对这些问题开展普法教育活动,这样就能把开展普法宣传与解决群众最直接、最关心、最现实的问题结合起来,使群众易于接受,达到“解决一起纠纷,教育一片群众”的目的。
再次,民族地区人民法院要平等尊重当地传统法律文化,并注意发掘其中的有利因素,夯实法制宣传教育的法律文化基础。传统对于法治现代化的影响,绝不仅仅体现在法律条文中。之所以要平等尊重当地传统法律文化,就是因为其代表着民族地区社会主流的价值观念,法条可以随着立法者的意志而变,但为人们约定俗成的道德信条、顶礼膜拜的宗教信仰等传统却不易为国家强制力所屈服。法制宣传必须注意发掘民族地区传统法律文化中的合理成分,发挥其积极影响,以其为载体并尽量将现代法治的基本观念和精神融入其中,效果自然会比较理想。
最后需要注意一点,法制宣传切不可重义务而轻权利。权利作为现代法律制度的核心已深入人心。但是,在民族地区长期存在并支撑当地社会运转的民族习惯法却还多是以义务为本位的义务性规范,导致群众权利意识薄弱。因此,民族地区人民法院应借助处理一些典型案件的时机普及权利意识,向广大少数民族群众宣传法律赋予他们的权利,教会他们如何行使自己的权利,如何维护自己的合法权益。只有让广大群众充分地行使法律赋予的权利并从中获益,他们才会逐渐树立起对国家法的信赖,民族地区整体法治意识淡薄的尴尬局面才会有所改观。
五、加强法官队伍建设以完善能动司法主体
人民法院是能动司法的主体。加强民族地区各级人民法院司法能力建设,全面提升法官的法律素养,对于能动司法在民族地区的顺利开展,具有至关重要的意义。民族地区多处在边远地区,经济文化发展滞后,法学教育不发达,法律人才引进不足,导致民族地区法院高素质法官相对匮乏,法官司法能力较低,而且还因民族特点和民族差异而具有的特殊性,使得民族地区法官队伍现有的能力水平难以满足能动司法的要求,全面提升法官法律素养刻不容缓。首先,应通过教育培训、函授学习、业务讨论、法官讲坛等多种形式提升法官的专业素养,培养出一批高素质的少数民族法官。其次,要全面提高法官待遇,积极改善其工作、生活条件,吸引高素质法律人才来民族地区服务,减少和避免民族地区法官队伍的人才流失。再次,要增强法官对民族地区历史文化、人文习俗的了解认同。博登海默曾说过,“一个在处理问题时只懂法律的法官,只是一个十足的傻汉而已,并极易沦为人民公敌。”民族地区法官要深入民族社会,通过文献学习、理论培训、与少数民族群众沟通交流等方式,学习、了解该地区的传统法律文化,以及该民族特有的社会历史、人文习俗和民族精神,并利用这些社会知识准确认识和把握民族地区纠纷发生、发展的内在属性,从而能动适用法律、理性灵活地处理案件。最后,要加强法官的服务意识教育。能动司法是高效主动的服务型司法,民族地区各级人民法院的法官应传承发扬马锡五为民服务的司法思想,强化司法为民措施,把对各族群众的感情、对民族工作的热情、对法治事业的激情融入到工作中来,坚持能动司法,服务各族人民群众,服务民族地区经济社会发展。