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较之于资源短缺型贫困县,观念落后型贫困县的问题更加难以解决,资源短缺可以通过外部的资源配置来缓解,而观念落后却不是外部力量能够解决的,也不是在短期内能够化解的,其脱贫有更长的道路要走。
观念落后导致思想僵化,经济社会发展内卷化,官员和民众热衷于勾连裙带关系,公共权力私人化,公共政策的作用被蚕食。地方社会在结构和观念上都非常封闭,官员和民众共同编制了一个巨大的黑洞,即使投入再多的资金,也无法解决问题。
在这类贫困县,再好的政策也无法发挥作用,再大的支持也无法脱贫,扶贫资金只是保运转,却无法提升实现自我发展的主体性和能力。
再次,政策依赖型贫困县。所谓政策依赖型贫困县,是指一些地方政府通过成为贫困县而获得了大量的资金支持,因而不愿意摘掉贫困县的帽子,心甘情愿地躺在国家扶贫开发的怀抱里。这种类型的贫困县,其经济社会发展受到了国家扶贫政策的塑造,在实践中形成了经济社会发展的路径依赖,从而生成一种政策锁定的贫困县类型。
制定不同的开发政策和评价指标
贫困县的头衔意味着大量的扶贫资金,各种各样的扶植政策,还有中央、省直单位以及经济发达县市的对口支援,以及名目繁多的社会援助。所以,“贫困县”的帽子一直以来炙手可热,一些县千方百计成为贫困县,以获得大量的资金和支援。而没有获得贫困县的县则非常失落,这在分税制改革后尤其明显。特别是在中西部地区,县乡财政普遍困难,贫困县则可以获得大量资金支持,日子相对来讲好过得多。而那些没有评上贫困县的县财政压力则非常大,在这个意义上,非贫困县的官员甚至非常羡慕那些贫困县。
关键的问题是,农业型地区的县与县之间的实际差距并不明显,因此,各个县都积极争取贫困县的帽子,举全县之力,不惜走后门、跑关系,甚至弄虚作假,虚报贫困人口数量。评上贫困县之后,则长期吃财政转移支付,这种输血式的扶贫,并没有造血功能,致使一些贫困县开发了20年都没有摘掉帽子。这就使得国家贫困县开发政策非但没有实现减贫发展,反而使一些县在经济社会发展实践中锁定了贫困的道路,形成了路径依赖。这对贫困开发政策无疑是一个极大的反讽,是扶贫开发战略需要正视的问题。
同时,也有一些县,虽然还戴着贫困县的帽子,但经济上早已脱贫,这样的贫困县名不符实,是一种政策不合理导致的虚假贫困,贫困县政策成为他们获取资源的一个渠道。由于贫困县的帽子可以带来很多好处,因而,摘帽更加困难,缺乏动态管理和良性的退出机制。如内蒙古的准格尔旗,其经济实力已居内蒙古自治区旗县第一名,西部百强县第6名,但仍然在国家级贫困县之列。