户籍制度改革有了突破性进展。国办昨天对外公布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称“通知”)，这份通知实际是国办于2011年2月26日印发，时隔一年与公众见面，引发了社会的广泛关注。今后，户籍迁移实行分类政策，即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度不同。县级市落户比较容易，而直辖市的落户须“合理控制”。

　　□分类迁移政策

　　县级市落户难易度：容易

　　有稳定工作及住所可落户

　　在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。城镇综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定，同时应当积极采取有效措施解决长期在当地务工、经商人员的城镇落户问题。

　　地级市落户难易度：比较难

　　符合工作三年等条件可落户

　　在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。中西部地区根据当地实际，可以适当放宽职业年限的要求；城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出更严格的规定，同时应当积极采取有效措施解决长期在当地务工、经商人员的城市落户问题。参加社会保险的具体年限由当地人民政府制定，报省级人民政府批准。

　　直辖市落户难易度：很难

　　直辖市继续合理控制人口规模

　　继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

　　□户籍改革之北京

　　北京将农民工当新市民

　　作为直辖市的北京，按照通知，仍将继续控制人口规模，同时需要继续完善。在农民工落户北京的政策方面，本市主要领导于去年10月召开的优秀来京务工人员代表座谈会上作了相关表态。

　　北京市委书记刘淇强调，要把来京务工人员作为北京的新市民，努力为广大来京务工群众创造良好的工作生活环境。市长郭金龙在讲话中称，将积极探索建立优秀农民工在京落户制度，为符合条件的外地户籍优秀农民工办理在京落户手续。

　　□户籍改革之其他省市

　　安徽户籍改革动作不小

　　去年以来，安徽等省市户籍改革动作不小。去年，安徽除了按照县级市、地级市、省会城市划分落户政策及条件外，还特别规定，凡自愿在安徽省工作的大中专院校、技工院校的毕业生，可直接将户口迁至其就业地或实际居住地。对市级以上劳动模范、先进工作者，以及具有中级工以上职业资格或者为其他紧缺人才的，准予其本人及家人在就业地落户。属于“夫妻投靠、父母投靠子女、未婚子女投靠父母”的户口迁移不再设置任何限制条件。

　　□总体解读

　　首次放开地级市户籍值得肯定

　　中国人民大学人口研究所所长、人口学系主任段成荣表示，户籍制度改革从上世纪90年代以来一直在进行，从国家层面到地方都有探索，当然，在推进城镇化和户籍改革的过程中取得一定经验，但也面临着很多突出的问题。正如通知开篇开诚布公地讲到，片面追求城镇化速度、盲目发展的情况不容回避。

　　但是，就目前通知呈现的政策规划来讲，在我国现有的城市体系下，户口管理第一次达到如此开放程度。

　　段成荣解释称，在近十几年的户籍改革文件中，对于农民落户都是强调中小城市和小城镇放开，尤其是强调小城镇。这次在特大城市、大城市、中等城市和小城市的体系之中，排除掉了直辖市和副省级城市这些特大型城市，虽然排除了这些城市，但这些城市毕竟是少数。通知放开了那么多设区的市，这说明，政策的设计上，又往高处进了一步，因此还是值得肯定的。

　　当然，段成荣也表示，农民进城的主要意愿基本还是奔着大城市特别是特大城市去的，但是通知却对直辖市和副省级城市特大城市没有放宽，仍旧是如以往的政策一般进行比较严格的限制，从这个角度来讲，户籍制度改革是还有很大的进步空间。

　　新政并非户籍政策的根本突破

　　中国城市发展研究院副院长袁崇法对于该户籍制度改革推进的通知也持比较肯定的态度，“通知说明白了两个问题，进什么样的城，以及什么条件的人可以进。”

　　他解释称，通知确定的户籍改革方向，实际上就是以中小城市为主放宽，对于直辖市、副省级城市和其他大城市还是合理控制，对这些城市仍旧坚持以往的户籍政策，实际也是给这些地方一点回旋余地。

　　袁崇法认为，该通知虽然让户籍制度改革又有所突破，但仍旧不是一个很完美的政策，也不是户籍政策的根本突破，只把原来对户籍限制缩小了一点。

　　“实际就是把城市的门开大了一点，但是门本身是没有去掉的。”袁崇法表示，通知还是在原来的户籍体制框架下进行了完善，接纳了更多的农民进城，但是进的不是他们向往的大城市，而是中小城市。

　　同时，袁崇法指出，通知中以城市的承载力压力为理由限制农民进入承载力压力较大的城市，存在一定的矛盾。他认为，城市的承载力是无法明确量化的问题。实际上，城市的权力越大承载力就越大，相对而言，权力越小承载力越小，中国城市的承载力大小不是完全取决于自然资源赋予的承载能力，实际上受到城市权力附着的资源承载力的影响。

　　他解释称，城市可以用权力去调动各种资源集聚在它的周围，从而提高城市的承载能力，以此来推论，权力大的地方承载能力相应的大。

　　解决农民工进城问题，特别强调农民进小城镇容易，但是实际上小城镇恰恰承载能力不强，就业机会也小，产业项目也是集聚在大城市，大城市交通条件、能源供给条件都好，集聚得多了产业发展的固定成本很低,产业很容易发展。

　　□户籍变迁

　　第一阶段

　　1958年以前

　　自由迁徙期

　　第二阶段

　　1958-1978年

　　严格控制期

　　第三阶段

　　1978年以后

　　半开放期

　　1980年10月确定对于迁移进行指标与政策的双重控制

　　1984年国务院发文允许农民自理口粮进城镇落户

　　1997年开始小城镇户籍制度改革试点

　　2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进

　　长期以来，城镇户口上附着的社会福利和就业机会导致其与农业户口存在“先天”的差别，今后这种差别将逐渐缩小。通知明确今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不得与户口性质挂钩。这意味着，附着在户口上的其他属性将越来越小，“先天”的差别也将逐渐缩小。

　　-权益·土地

　　不得强制收回农民土地农民进城落户不搞命令

　　通知规定，农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。引导农民进城落户要遵守法律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令。

　　坚持土地用途管制，不得借户籍管理制度改革突破土地利用总体规划、土地整治规划和土地利用年度计划，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实避免擅自扩大城镇建设用地规模，损害农民权益。

　　禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式不经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。

　　>>解读

　　突出强调不能侵害农民权益

　　中国人民大学人口研究所所长、人口学系主任段成荣表示，通知关注到近年来在城市化发展过程中对于农民利益的损害问题，用很大的篇幅对这些问题作出特别强调，要求不能损害农民的基本权益，对于一些地方出现的用各种各样的手段逼迫农民上楼的问题，通知提出要坚决防止这些问题的出现。

　　对此，中国城市发展研究院副院长袁崇法也认为，通知实际上是“一石二鸟”，借户籍政策改革之际，意图遏制在土地改革过程中相关突出问题，更好地保护了农民的基本权益不受侵害。

　　-权益·生活

　　集中清理对生活不便政策就业政策不得与户口挂钩

　　通知规定，对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。

　　加快社会主义新农村建设，改善农村居民的生产生活条件，推进城乡公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，使城镇化和新农村建设相互促进、协调发展。尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权。

　　采取有效措施，为其他暂住人口在当地学习、工作、生活提供方便。对造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不得与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制订，按程序报批后实施。

　　>>解读

　　通知剥离了户口附着的不公平待遇

　　段成荣教授称，通知特别强调了农民工平等就业的权利，取得相同报酬的权利，强调保障他们的子女教育和社会保障基本公共服务，甚至对于暂时还不能完全解决的农民工相关的就业、社会保障、劳动培训，通知也明确提到要妥善解决。

　　段成荣表示，户口的基本功能是登记功能，用于社会管理，这个功能还非常重要，仍然需要保留。但现在的问题是几十年以来，户口上附着了很多其他的功能，就业、教育、社会保障方面的政策都与户口挂钩。

　　户籍上附着的基本公共服务严重不平等，这也是户籍政策目前存在的最突出的弊病之一。段成荣称，本来是人们自由流动在某地居住一段时间即成为这个地方的人，应该享受与其他人相等的公共服务，但是，目前基本做不到。

　　通知将附着在户籍上的许多福利政策逐渐剥离，意味着，外来务工人员有稳定的居住场所，有固定的工作，配偶和子女都有资格落户之后，与户籍相关的根本上的问题将逐渐破解。

　　-三大问题

　　一些地方片面追求城镇化速度

　　通知开篇称，最近一个时期，一些地方积极探索，又相继推出农村人口落户城镇的政策措施，积累了一些经验，也出现了一些不容忽视的问题。

　　有的地方不顾当地经济社会发展实际情况，片面追求城镇规模和城镇化速度；有的地方不分城市类别，不顾城市综合承载能力，一味放宽落户城市的条件；有的地方擅自突破国家政策，损害群众切身利益。

　　-记者观察

　　户籍制度期待更深层次改革

　　我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成，在上世纪八九十年代基本定型。时至今日，户籍制度仍是我国人口管理中的一项基本制度，在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。

　　虽然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向，并没有以限制社会成员的自由迁徙与社会福利为目的，但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显，社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。

　　其中，因为户口上附着的社会福利和发展机会的差距不同，城镇户口特别是大城市尤其是直辖市的城镇户口成为一种巨大附加值的稀缺资源。

　　从上个世纪九十年代开始，我国城乡之间的户口樊篱开始出现松动。从中央到地方先后出台政策改变城乡二元制的现状，逐步降低“农业户口”与“非农业户口”户口间的待遇落差。

　　然而，户籍改革推进甚为缓慢。

　　段成荣教授认为，改革即是要重新调整利益格局和利益关系，既得利益者肯定要巩固自己的利益，对于户籍制度改革会有所抵触。与此同时，城市人享有更多舆论的话语权和政策的制定权，所以，改革自然在这方面存在阻碍。

　　通知的下发又让段成荣看到希望，“改革要一步一步来，目前来看，已经有一定的进步，只是进程不要那么漫长，希望触动更深层次的改革。”

　　“最终的努力方向是大家都自由迁徙和选择居住地，就像我们在1954年宪法中所写的那样：‘公民有自由迁徙、自由选择居住地的权利’。”段成荣称。