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李阳春
西方国家“政府再造”的经验在一些方面是值得借鉴的,建议结合国情省情,有重点地推进政府治道转型。
最近,汪洋书记在全省社会建设工作会议上指出:建设大社会、好社会,必须有一个小政府、强政府。这必然要求加快政府职能转变步伐,通过打造小政府、强政府,为建设大社会、好社会创造前提条件,腾出发展空间。亦即推进“政府再造”,实现治道转型。
在上世纪八十年代前后,由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因,美国等西方国家兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮,通过重新确立政府职能定位,把原由政府承担的部分公共管理和服务职能交由非营利组织(第三部门)承担,从根本上实现政府治道的转型,提高政府治理能力,构建公民作为社会治理主体的公民社会。通过长期的努力,在今天美国的舞台上,形成了政府、营利组织(企业公司)和非营利组织三大部门唱主角的格局。营利组织是社会财富的主要创造者;非营利组织主要致力于社会服务和管理;政府是在这两者之间,站在更高层次上,进行政策调节、法律制定和财政支持,来实施宏观调控和宏观管理。特别是非营利组织已经成为美国政府治理和社会管理的重要基石。这种政府治理和社会管理模式,是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。
窃以为,西方国家“政府再造”的经验在一些方面是值得借鉴的,建议结合国情省情,有重点地推进政府治道转型。
第一个转型是从政府统治转向政府治理,重新定位政府职能。谈到政府,我们就会想到统治、控制、行政管理等概念,实施统治或控制的主体当然是政府。但是,治理与统治差别甚大。其中本质性的区别是,统治主体一定是政府,而治理的主体并非一定是政府机关,它也可以是非营利机构和私人机构,还可以是公共机构和私人机构或非营利机构的合作。从统治的角度来看,政府是中心,是目的,政府凭借权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。从治理的角度看,公民是社会治理的主人,“政府是我们使用的一种工具”,是解决公民需要解决的问题的手段。治理是一个上下互动的管理过程,是一个社会崛起后的必然走向。
从统治到治理的转变,对传统的公共行政管理体制构成了挑战,因此第二个转型应是从全能政府转向分权体制。以集权为标志的全能政府曾经与集中管理的大工业及高度集中的权力结构相适应。但伴随着改革步伐,这种结构赖以存在的基础发生了变化,缺陷日益暴露,如对外界环境的变化反应迟钝、机构臃肿、人员膨胀、效率低下等。在当代世界潮流的政府改革中,多样性、包容性较强的准则、规范和价值观正在成为主流,“放权”正成为一个全社会性的进程,分权成了一种目标取向。关键是如何向政府体制外的机构分权,如何厘清政府、企业和社会组织之间的关系,明晰他们的不同作用。
回答这个问题,实际上需要安排第三个转型,不是让政府职能消亡,而是让政府通过减负增加掌控能力,实现政府公共服务职能的转移。美国当代著名学者彼得·德鲁克在其名著《不连续的时代》中说:“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反,我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。”那么,如何让政府更有活力、更有掌控力呢?实际上就是要政府的归政府,市场的归市场,社会的归社会。比如随着社会中介组织的发展壮大,对政府直接管理难以奏效的行业,政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能。
政府建立与社会组织的合作关系,可利用社区资源实现公共利益目标。即通过提高公民自理社会问题的能力,降低公众对政府行政的过高期望,减缓由日益复杂的公共问题所导致的政府与民众的紧张关系,形成政府与公民“双赢”的局面。政府与公民合作,还表现在政府与公民的关系向以“顾客取向”的伙伴关系发展。政府改变了单方面行使权力、提供服务、维持管制等传统的服务方式,趋向于用磋商、谈判、解释、说服的方式,致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现,最大限度地调动和发挥各种社会力量。
作者系广东省工商联副主席